II OZ 682/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r. znak N-VIII.7820.1.57.2018 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2023 r., znak DLI-II.7621.55.2021.AZ.15 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2023 r. oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że uzyskanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymaga wskazania szczególnych, wyjątkowych okoliczności po stronie wnioskodawcy, udzielenie wnioskodawcy tej ochrony powinno następować tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. Wobec argumentacji wniosku wskazującej, że na skutek wykonania decyzji pozostała część nieruchomości zabudowana nowoczesnym budynkiem nie będzie się nadawała do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, Sąd zauważył, że w takiej sytuacji skarżącemu przysługiwać będzie roszczenie o nabycie przez właściwego zarządcę drogi tej części nieruchomości na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy, co dostrzega zresztą sam skarżący. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy, jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych, przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że argumentacja skargi nie może prowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (której nadano rygor natychmiastowej wykonalności). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pomimo istnienia przesłanek wstrzymania ich wykonania, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Odnosząc się do złożonego zażalenia należy wskazać, że art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania danego aktu w przypadku wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia po jego stronie konkretnej szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 176, dalej: specustawa drogowa), wskazać jednocześnie należy, że wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej jednak rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Specyfika tej ustawy powoduje, że zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3648/19; z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II OZ 1356/14; z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 42/13). Jednocześnie w przedmiotowej sprawie należało mieć na względzie, że w specustawie drogowej, ze względu na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony (zob. postanowienia NSA: z 16 grudnia 2022 r., II OZ 756/22; z 20 marca 2019 r., II OZ 195/19; z 6 kwietnia 2016 r., II OSK 614/16). Sąd bierze pod uwagę, że niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie skarżącej dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Są to jednak zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie. Wywłaszczenie z nieruchomości (za stosownym odszkodowaniem) może wiązać się również, jak w niniejszej sprawie, z utratą środków z prowadzonej działalności gospodarczej. Trudno jednak tego typu następstwa uznać za sytuację wyjątkową. Skarżący nie wykazał bowiem jaka jest wartość potencjalnej straty i w jaki sposób wpłynie ona na jego sytuację życiową. Należy jeszcze raz podkreślić, że tylko sytuacja wyjątkowa, znacznie przekraczająca spodziewane w następstwie tego typu inwestycji ograniczenia i niedogodności, może skutkować odwróceniem zasady prymatu interesu publicznego nad interesem właściciela. Sama utrata przychodów z działalności gospodarczej nie może być uznana za przesłankę do zastosowania ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.