II SAB/Wr 134/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z 31.01.2024 r. M. B. działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w sprawie z jego wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 24.06.2021 r. skarżący złożył za pośrednictwem operatora pocztowego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ pismem z 15.09.2021 r. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Skarżący złożył dodatkowe dokumenty w dniu 25.11.2021 r. Organ ponowił wezwanie do osobistego stawiennictwa w dniu 29.11.2021 r., czego skarżący dokonał w dniu 27.12.2021 r. Następnie Wojewoda pismem z 12.08.2022 r. wezwał stronę do przedłożenia szeregu dokumentów, które skarżący złożył w dniu 13.09.2022 r. Organ w dniu 12.12.2022 r. wezwał stronę o kolejne dokumenty. Strona w dniu 17.01.2023 r. złożyła dokumenty wraz z pełnomocnictwem udzielonym profesjonalnemu pełnomocnikowi do reprezentowania go przed m.in. Wojewodą. Wojewoda wydał w dniu 28.02.2023 r. decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Ww. decyzja została skierowana bezpośrednio do skarżącego na adres widniejący w nadesłanych przez skarżącego dokumentach dotyczących najmu mieszkania z 20.03.2021 r. oraz 31.09.2022 r. i w wyniku niepodjęcia w terminie pozostawiona w aktach ze skutkiem doręczenia. Pełnomocnik skarżącego pismami z 11.05.2023 r. i 15.06.2023 r. zwrócił się o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy, a następnie w dniu 04.07.2023 r. wniósł ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu 14 dni na załatwienie sprawy, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5.000, wymierzenia organowi grzywny, rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że decyzją z 28.02.2023 r. skarżącemu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) – dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne, wobec zalegania w aktach administracyjnych decyzji z 28.02.2023 r. (SOC-PCIII.6151.1.2483.2021.MO), do której odniósł się również w odpowiedzi na skargę Wojewoda, poddać ocenie ten fakt w kontekście dopuszczalność niniejszej skargi. Zauważyć wobec tego należy, że przesyłka zawierająca opisaną decyzję zaadresowana została bezpośrednio do skarżącego z pominięciem jego pełnomocnika. W aktach administracyjnych znajduje się pismo procesowe z 17.01.2023 r., w którym pełnomocnik oświadczył, że przystępuje do sprawy w charakterze pełnomocnika skarżącego - jednocześnie z tym pismem złożone zostało również stosowne pełnomocnictwo. Organ dysponując więc pełnomocnictwem i dokumentem, z którego jednoznacznie wynika, że za skarżącego działa w sprawie profesjonalny pełnomocnik, zignorował ten fakt i podjął próbę doręczenia decyzji bezpośrednio skarżącemu. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu administracyjnym musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Stosownie do art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Od tego momentu organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania. Pominięcie pełnomocnika strony traktuje się w orzecznictwie jako pominięcie strony w postępowaniu, wypełniające przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia również wymaga, że korespondencja zawierająca decyzję z 28.02.2023 r., została nadana na adres, który w ocenie Sądu, nie jest adresem skarżącego w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem elementem podania jest adres strony. Skarżący w ramach prowadzonego przez organ postępowania przesyłał m.in. umowy najmu lokalu, w tym umowy z 20.03.2021 r., 28.08.2021 r. oraz 31.09.2022 r. Organ samodzielnie przyjmował adresy lokali wynikające z powyższych umów jako adresy zamieszkania skarżącego i kierował na nie korespondencję, pierwotnie na adres wskazany we wniosku, następnie na adres wynikający z umowy z 28.08.2021 r., a następnie na adres widniejący w umowie z 31.09.2022 r. W świetle powyższego należało uznać, że organ w sposób nieuprawniony przyjął za adres zamieszkania strony adres odmienny od wskazanego w podaniu (wniosku), bez jednoznacznego oświadczenia strony o zmianie miejsca zamieszkania. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w myśl art. 41 § 1 k.p.a. to na stronie spoczywa obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Niezależnie więc od okoliczności pominięcia pełnomocnika skarżącego, kierowanie korespondencji na adres strony ustalony przez organ samodzielnie, pomimo treści przepisów art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 41 § 1 k.p.a., nie mogło zostać uznane za prawidłowe, a doręczenie za skuteczne. Zgodnie z uchwałą NSA z 07.03.2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 rozstrzygającą kwestię dopuszczalności skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego, przez wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumieć należy wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że wobec nieskutecznego doręczenia decyzji z 28.02.2023 r. nie weszła ona do obrotu prawnego. Tym samym postępowanie nie zostało zakończone przed złożeniem niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co czyni skargę dopuszczalną. Przechodząc do dalszych rozważań, zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako przewlekłość. Odliczając nawet maksymalne ustawowe terminy załatwienia sprawy (2 miesiące), a ponadto uwzględniając zawieszenie od 15.04.2022 r. biegu terminów na załatwienie tego rodzaju spraw w związku z konfliktem na Ukrainie (mocą art. 100c ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830)), to nadal należało stwierdzić, że okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 9 miesięcy. Organ przekroczył znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Analizując przebieg postępowania należało też uznać, że czynności zmierzające do jego zakończenia Wojewoda podejmował z wielomiesięcznymi przerwami. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku prawidłowego doręczenia decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia w tym zakresie sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i art. 35 § 4 k.p.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej we wskazanej kwocie jako adekwatnej. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań organu. Jednocześnie należy nadmienić, że - w ocenie Sądu - zasądzona suma pieniężna nie przekracza granic uznania. Z kolei zawarte w skardze żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej uznano za zbyt wygórowane. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w szeroko pojętych sprawach pobytowych jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.