II SA/Sz 585/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. UZASADNIENIE 1. Po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2021 r. kontroli drogowej, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 12 lipca 2021 r., nr [...] nałożył na Z. C. - [...] z siedzibą w K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Podstawą ustalenia kary w powyższej wysokości było stwierdzenie naruszeń w postaci: - niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument - wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia, - wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus. 2. Skarżący złożył odwołanie domagając się uchylenia decyzji. 3. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 14 kwietnia 2023 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8500 zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 1.12 i 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.t.d."). W uzasadnieniu Organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych nie ma obowiązku wykonywania ich tylko autobusami, przewóz ten ma charakter niepubliczny, a przy niewielkiej liczbie osób, do których jest kierowany, wykonywanie go autobusem byłoby niecelowe. Tym samym uznano, że w niniejszym postępowaniu nie było zasadnym wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 2.4 załącznika nr 3 u.t.d. sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5000 zł. Organ odwoławczy dopatrzył się natomiast podstaw do nałożenia kary pieniężnej za naruszenia określone w: - lp. 2.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. w postaci wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia (8.000 zł), - lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. (500 zł). Organ wyjaśnił, że Organ I instancji prawidłowo uznał przewóz z dnia kontroli za przewóz regularny specjalny. W myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją przewóz regularny specjalny kierowany jest do określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby, które nie należą do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów, w określnych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą. Przy czym dla uznania przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 9 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Natomiast zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Stałe, systematyczne wykonywanie przewozów uczniów na określonej trasie, za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy) stanowi przewóz regularny specjalny. Dla takiej kwalifikacji przewozu nie jest w takim przypadku konieczne wystąpienie wszystkich warunków przewozu regularnego. Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów. W ocenie Organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez Skarżącego w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz był przewozem wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób (dzieci niepełnosprawne wraz z opiekunem). Kierująca pojazdem do protokołu zeznała, że przewozy są wykonywane codziennie od poniedziałku do piątku, konkretną trasą i w ustalonych godzinach. Zapisy okazanej przez przedsiębiorcę umowy z dnia [...] grudnia 2020 r. na przewóz niepełnosprawnych uczniów z miejsca ich zamieszkania do N. w K. i z powrotem są spójne z zeznaniami świadków i ustaleniami poczynionymi przez kontrolujących. W rozpatrywanej sprawie Skarżący systematycznie, od poniedziałku do piątku, przewozi wyłącznie dzieci niepełnosprawne. Przewozy, zgodnie z umową zawartą z Urzędem Miasta B., wykonywane są codziennie w dni nauki szkolnej od [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Z treści oświadczenia kierującej złożonego do protokołu jednoznacznie wynika, że przewozy odbywają się o wyznaczonych rozkładem godzinach. Przewóz nie traci zaś charakteru przewozu regularnego specjalnego w przypadku modyfikowania godzin przewozu. Nadmieniono, że Skarżący w dniu kontroli nie posiadał żadnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, co potwierdza pismo Starosty B. z dnia 27 maja 2021 r. Wniosek o wydanie takiego zezwolenia Skarżący złożył w dniu 28 kwietnia 2021 r. Jeśli chodzi o naruszenie polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokument o którym mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, Organ wyjaśnił, że kierująca nie okazała do kontroli wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wypisu z licencji ani zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób. Dopiero już w trakcie kontroli przedsiębiorca przekazał kontrolującym przesłane elektronicznie i wydrukowane dokumenty, tj.: licencję, certyfikat kompetencji zawodowych oraz umowę zawartą z Urzędem Miasta B.. Nadmieniono, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. kierowca wykonując transport drogowy jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji - nie potwierdzony wydruk jaki podczas kontroli przedłożyła strona. Tym samym Organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł stosownie do treści art 92a ust. 1,3 i 7 pkt 1) u.t.d. i lp. 1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy. 4. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu: (a) rażące naruszenie treści art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia, (b) naruszenie treści art 7 K.p.a oraz art 77 § 1 w związku z art. 4 pkt 9 u.t.d. poprzez wadliwe określenie typu i charakteru przewozu drogowego, (c) naruszenie art. 8 K.p.a poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, (d) istotne naruszenie art. 35 § 1-3 K.p.a poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i kilkukrotne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, Zdaniem Skarżącego stanowisko Organu prowadzące do konkluzji, iż przewóz 4 niepełnosprawnych dzieci i ich odbiór spod domu powinien być wykonywany pojazdem w ramach linii regularnej specjalnej świadczy albo o całkowitym niezrozumieniu zasad przewozu osób niepełnosprawnych do placówek rehabilitacyjnych, albo wręcz o celowym wprowadzaniu strony w błąd odnośnie istnienia pozornego obowiązku uzyskiwania na taki rodzaj przewozu jakichkolwiek dodatkowych zezwoleń. Wykonywanie przewozów zleconych przez Miasto B. w ramach linii regularnej specjalnej jest prawnie technicznie niemożliwe z następujących powodów: 1). Usługa polega na odbiorze dzieci niepełnosprawnych z adresu ich zamieszkania (podjeżdżanie bezpośrednio pod dom ze względu na niepełnosprawność pasażera), bez korzystania z jakichkolwiek przystanków komunikacji publicznej, 2). Wymogiem zleceniodawcy jest wyposażenie pojazdu w specjalną rampę (platformę) załadunkową dla osób poruszających się z wykorzystaniem wózka inwalidzkiego; tego typu konstrukcje stosowane są wyłącznie w samochodach osobowych typu "bus", tj. pojazdach posiadających do 9 miejsc; 3). Zleceniodawca, tj. miasto B. nie wyznaczył jakichkolwiek przystanków w rozumieniu art 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, ani stałej trasy czy konkretnych godzin wykonywania przewozów, czasu załadunku / rozładunku itp. Z uwagi zatem na powyższe uzyskanie zezwolenia na realizację przewozów regularnych specjalnych jest niemożliwe, ponieważ z przyczyn obiektywnych strona nie ma możliwości przekazania organowi wydającemu zezwolenie danych, o których mowa w art 22 ust 4 u.t.d. Strona nie ma możliwości określenia ani linii komunikacyjnej, ani tym bardziej przystanku, ani scharakteryzować grupy osób upoważnionej do korzystania z quasi-linii regularnej specjalnej. Umowa na przewóz nie dotyczy bowiem zdefiniowanej grupy osób jako zbiorowości (pracownicy, uczniowie, klienci itp.) z wyłączeniem innych osób (w rozumieniu definicji zawartej w art 4 pkt 9 u.t.d.), lecz ściśle określonych z imienia i nazwiska osób niepełnosprawnych wraz z opiekunami, w odniesieniu do transportu, których pojazd wymaga specjalnego przygotowania. Nadto przewozy regularne specjalne muszą odbywać się ściśle wg rozkładu jazdy, a brak możliwości ustalenia stałego rozkładu jazdy wyklucza możliwość uznania, że podmiot realizuje przewóz regularny. Ponadto, zdaniem Skarżącego, brak możliwości automatycznego zakwalifikowania każdego przewozu dzieci do kategorii linii regularnych specjalnych został potwierdzone wiele lat temu przez Ministerstwo Transportu - czego dowodzić ma dołączony do skargi wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy S.. Jak wywiedziono w powyższym zakresie, skoro Ministerstwo potwierdza, że przewóz taki może być uznany jako okazjonalny, organ bez uzasadnionych przyczyn nie powinien zajmować odmiennego stanowiska, gdyż takie działanie organu administracji budzi uzasadnione zastrzeżenia strony co do pewności i jednoznaczności stanowionego w Polsce prawa. W takiej wątpliwej prawnie sytuacji organ winien zastosować przepisy art. 7a § 1 K.p.a, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. 5. W odpowiedzi na skargę Organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje doczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). 7. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylająca decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ustalającą z związku z kontrolą drogową karę pieniężną w wysokość 12.000 zł i ustalająca w to miejsce karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. Organ odwoławczy orzekając w sprawie uznał zasadność zarzutów odwołania co do braku podstaw nałożenia na stronę kary wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus. Natomiast potwierdził zasadność nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia oraz niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. W skardze Skarżący nie kwestionuje co do zasady prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie niewyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty, natomiast kwestionuje prawidłowość ustalenia, iż kontrolowany przewóz następował w ramach przewozu regularnego specjalnego wskazując że powinien on zostać zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny. Zatem osią sporu jest kwalifikacja przewozu co do jednej z powyższych grup. Ma to tyle istotne znacznie, że uznanie przewozu za okazjonalny czyniłoby niezasadnym twierdzenie o obowiązku posiadania zezwolenia. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.t.d. zawarto następujące definicje: - pkt 7) przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8); - pkt 9) przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób; - pkt 10) przewóz wahadłowy - wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków: a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego, b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km; - pkt 11) przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego; W trakcie kontroli przedsiębiorca przekazał kontrolującym umowę nr [...] zawartą z Urzędem Miasta B. na wykonywanie przewozu niepełnosprawnych uczniów z miejsca ich zamieszkania do N. w K. i z powrotem. W umowie tej zobowiązał się do wykonywania powyższych przewozów od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni przypadających na dni wolne od zajęć szkolnych w okresie od [...] stycznia 2021 r. (§1 umowy) W ramach przyjętych obowiązków do wykonawcy należało w szczególności podstawienie pojazdu w miejscach zamieszkania niepełnoprawnych uczniów w godzinach uzgodnionych z Zamawiającym (tj. Gminą); przewóz poranny ok 8 i popołudniowy nie później niż o godz. 15.00 (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy). Strony umowy ustaliły też cenę jednostkową za jeden przejazd ([...] zł) oraz maksymalne wynagrodzenie za czas umowy ([...] zł, tj. 220-krotność stawki jednostkowej). Jak wynika z zeznań kierowcy złożonych w toku kontroli, w ramach realizacji powyższej umowy od [...] marca 2021 r. wykonywała ona przewóz regularny dzieci wraz z opiekunką, regularnie od poniedziałku do piątku. Przejazdy odbywały się dwa razy dziennie w godzinach [...] oraz [...]. Przejazd rozpoczynał się o godz. [...] pod wskazanym adresem w B., gdzie w dniu kontroli zabierana była pierwsza dziewczynka, następnie spod kolejnego adresu zabierana była druga dziewczynka. Dzieci z B. jechały do szkoły. Powrotne kursy rozpoczynały się zawsze o tej samej porze czyli o [...], począwszy od szkoły, w kolejności odwrotnej niż przy kursie porannym. Na tej linii mogły się przemieszczać tylko ściśle określone osoby czyli troje dzieci wraz z opiekunką. Podczas kontroli przesłuchano w charakterze świadka także opiekunkę dzieci niepełnosprawnych, podróżującą z nimi na trasie z domu do szkoły w K. Oświadczyła ona, że przedmiotowe przewozy dzieci były wykonywane od stycznia 2021 r. Potwierdziła także przywołaną wyżej trasę przejazdu i godziny wykonywania przewozu dzieci. W ocenie Sądu powyższe dowody były wystarczające do uznania, iż poddany kontroli przewóz w istocie miał charakter przewozu regularnego specjalnego nie zaś przewozu okazjonalnego. 9. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. Sięgając nawet pomocniczo do kryteriów charakteryzujących "przewóz okazjonalny" zawartych w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U. UE. L. 2009. 300. 88, zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1073/2009), zwrócić należy uwagę, że za "usługi okazjonalne" uznaje się "usługi", które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Ponadto, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423). Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi też wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie." 10. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd, wskazując, że zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą - w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. - wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z przytoczonych wyżej przepisów art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Przez regularność należy rozumieć właśnie powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14). Należy też zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 12 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 305/14), że z uwagi na niepubliczny charakter przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.) "nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom - uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu". Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14; z 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1209/15). Stąd przedstawiona w odwołaniu i skardze argumentacja pełnomocnika skarżącego nie mogła odnieść skutku z uwagi na potwierdzenie na podstawie przywołanych wyżej dowodów charakteru przewozu tej samej grupy niepełnosprawnych uczniów na tej samej trasie w okresie kilku miesięcy. 11. Wbrew tezie skargi również "stanowisko Ministerstwa" nie daje podstaw do uznania racji. Po pierwsze nie sposób uznać dołączonej do akt sprawy publikacji w BIP gminy za oficjalne stanowisko Ministra Transportu. Brak jest też podstaw do uznania zasadności twierdzeń co do zasadności zastosowania w badanej sprawie art. 7a K.p.a., którego § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przede wszystkim, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie ma żadnych wątpliwości odnośnie naruszenia przez stronę przepisów u.t.d., a tym bardziej nie ma wątpliwości odnośnie treści normy prawnej. Powyższy przepis może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni przepisów, a ponadto dopiero wtedy, gdy kilka wyników wykładni przepisów prawa może - z obiektywnego punktu widzenia - zostać uznanych za prawidłowe. W takich okolicznościach zajdzie sytuacja, w której pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, które można usunąć, stosując jeden ze sposobów wykładni, a zasada przewidziana w art. 7a K.p.a. wskazuje, któremu z nich organ powinien przyznać pierwszeństwo. "Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu" (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2017). Błędne jest więc stanowisko Skarżącego, że przewóz nie wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. także z tej przyczyny, że prounijna wykładnia tego przepisu, uwzględniająca treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 wskazujące, że świadczenie szczególnych usług regularnych - do których zalicza się m.in. przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej - nie wymaga zezwolenia zgodnie z rozdziałem III, jeżeli odbywa się na podstawie umowy pomiędzy organizatorem i przewoźnikiem. 12. Uwzględniając powyższe należało uznać, że Skarżący był zobowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym ważne na dzień kontroli drogowej. Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała takiego zezwolenia, co zostało ustalone na podstawie informacji od strony i uzyskanych z Urzędu Miasta B., zatem przewóz był wykonywany z naruszeniem powołanych przepisów, a kara z tego tytułu została uznana w określonej przez ustawodawcę wysokości po należycie wnikliwym rozważeniu przez Organ podstaw do istnienia o jej nałożenia. Wbrew twierdzeniom materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla poczynienia ustaleń będących podstawą rozstrzygania a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z poszanowaniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. 13. Jeśli chodzi natomiast o zarzut przewlekłości postępowania to nie mógł stanowić on podstawy do uwzględnienia skargi, przy czym należy dostrzec, iż w toku postępowania strona nie korzystała z przysługujących jej praw do kwestionowania wywodzonej przewlekłości. 14. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.