I SAB/Wr 205/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Marta Semiczek,, Tomasz Trybuszewski,, po rozpoznaniu w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w dniu 1 grudnia 2023 r., sprawy ze skargi: K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania karty pobytu: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do dokonania czynności w określonym terminie; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 100,00 (sto) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda/organ) uwzględnił wniosek obywatela U. K. H. (dalej: Strona, Skarżący) z dnia 22 października 2020 r., udzielając mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 15 marca 2024 r. 1.2. Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji w dniu 23 maja 2022 r. do organu wpłynęło od Strony oświadczenie podmiotu powierzającego jej wykonywanie pracy o jej powierzeniu. 1.3. W dniu 7 września 2022 r. tutejszy Sąd doręczył Wojewodzie wraz z aktami administracyjnymi prawomocne postanowienie o sygn. I SO/Wr 1/22 z dnia 26 kwietnia 2022 r. wymierzające organowi grzywnę za nieprzekazanie Sądowi w terminie, złożonej w dniu 9 września 2021 r., skargi Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania z jej wniosku z dnia 22 października 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z kolei pismem tutejszego Sądu z dnia 13 października 2022 r. poinformowano Wojewodę o wyznaczeniu na dzień 24 listopada 2022 r. posiedzenia niejawnego w postępowaniu uproszczonym w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 477/22 z ww. skargi. 1.4. W dniu 19 października 2022 r. uiszczona została na konto organu opłata za wydanie karty pobytu. 1.5. Pismem z dnia 28 października 2022 r. Strona skierowała do Wojewody ponaglenie na bezczynność w sprawie wydania karty pobytu. 1.6. W dniu 8 listopada 2022 r. pracownik Wojewody polecił odszukać oryginalne akta i dołączyć kopię wniosku. 1.7. W celu zlecenia wydania karty pobytu, pismem z dnia 25 listopada 2022 r., Wojewoda zwrócił się do tutejszego Sądu o nadesłanie z akt administracyjnych przesłanych do sprawy o sygn. akt I SAB/Wr 477/22 na wniosku dnia 22 października 2020 r. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę lub jego kopii. Kserokopię żądanego wniosku organ otrzymuje w dniu 12 grudnia 2022 r. 1.8. W dniu 28 grudnia 2022 r. skierowano do pełnomocnika Strony drogą elektroniczną prośbę o dostarczenie fotografii wraz ze wzorem podpisu. Odpowiedź na powyższe wezwanie została przekazana Wojewodzie w dniu 30 grudnia 2022 r., a dodatkowo dołączono do niej potwierdzenie uiszczenia w dniu 19 października 2022 r. opłaty za wydanie karty pobytu. 1.9. Następnie w dniu 3 stycznia 2023 r. zlecono kartę pobytu do personalizacji, a w dniu 2 lutego 2023 r. nastąpił jej osobisty odbiór przez Stronę. Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. Wojewoda udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 14 lutego 2026 r., a ponadto pismem z tej samej daty zawiadomił o pozostawieniu bez rozpoznania jej ponaglenia z dnia 7 lutego 2023 r. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w sprawie wydania karty pobytu, wniesionej do Wojewody w dniu 23 grudnia 2022 r. (przekazanej do tutejszego Sądu w dniu 7 czerwca 2023 r.), Strona zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. o sposobie i terminach rozpoznania sprawy, a to: art. 12 w związku z art. 35 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – stan prawny w dacie wydania ww. decyzji pobytowej; dalej: k.p.a.), wnosząc o: stwierdzenie bezczynności przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania karty pobytu (w skardze nie określono długości oczekiwanego w tym względzie terminu, biegnącego od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy); przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że – mimo wydania jej w marcu 2022 r. decyzji pobytowej w celu wykonywania pracy – przez 9 miesięcy nie wydano jej karty pobytu. Nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego na wydanie tego dokumentu trzeba oczekiwać po kilka miesięcy, skoro przy pierwszej decyzji pobytowej podlega on wydaniu z urzędu. Organ nie poinformował Strony, jakie kroki ma podjąć w celu wygenerowania dla niej karty pobytu, w szczególności nie wzywano jej do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty, który wymagany był dopiero przy odbiorze karty. Strona z własnej inicjatywy uiściła opłatę na konto Wojewody w dniu 19 października 2022 r., a 9 dni później złożyła ponaglenie, które zostało zignorowane. Tymczasem codzienne funkcjonowanie i załatwianie przez nią bieżących spraw urzędowych jest bez tego dokumentu znacznie utrudnione, co z kolei naraża ją na stres. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarejestrowanie oświadczenia o pracy i pracodawcy nastąpiło w systemie Pobyt w dniu 23 maja 2022 r., Strona osobiście odebrała już kartę pobytu w dniu 2 lutego 2023 r., a zlecenie karty do personalizacji nastąpiło w dniu 3 stycznia 20223 r., a zatem niezwłocznie po dostarczeniu przez Stronę w dniu 30 grudnia 2022 r. brakujących dokumentów, o które wezwano ją w związku z tym, że akta administracyjne przesłane zostały do Sądu. Organ wskazał, że na wydanie karty pobytu – w związku z dużą ilością wydawanych zezwoleń – oczekuje się około 3 miesięcy. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. 3.1. Skarga jest zasadna. Przypomnieć na wstępie wypada, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na przewlekłe prowadzenie czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane na ten temat we wcześniejszych prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu (z dnia: 5 grudnia 2019 r. o sygn. akt III SAB/Wr 933/19; 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SAB/Wr 246/21 oraz 1 grudnia 2022 r. o sygn. akt I SAB/Wr 1096/22 – wszystkie publ. w CBOSA), że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Lex/el 2019). Stanowisko, że czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zatem (a przynajmniej powinno być) Wojewodzie znane. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). 3.6. Zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; stan prawny na moment złożenia doręczenia decyzji pobytowej; dalej: ustawa o cudzoziemcach) dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Prawną przesłanką wydania karty jest zatem wyłącznie jej opłacenie, pozostałe dane (zameldowanie i PESEL), zależą od woli strony, która winna je uzupełnić w terminie określonym przez organ administracji. Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt dokonania wpłaty ww. opłaty za wydanie karty w dniu 19 października 2022 r., zatem organ administracji zobligowany był do zlecenia wygenerowania karty pobytu. Tymczasem wezwanie do pełnomocnika Strony o brakujące dokumenty, którymi Wojewoda – co istotne – nie dysponował z powodu przekazania akt z jej wcześniejszą skargą do tutejszego Sądu, nastąpiło drogą elektroniczną w dniu 28 grudnia 2022 r., a zatem dopiero po wniesieniu kolejnej skargi, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Bezspornie od daty wydania decyzji, a potem od otrzymania oświadczenia o pracy i pracodawcy, organ nie podjął nie podjął wcześniej żadnych czynności zmierzających bezpośrednio do realizacji uprawnienia Strony. Ostatecznie zlecenie wygenerowania karty nastąpiło dopiero w dniu 3 stycznia 2023 r., a zatem już po upływie ponad 9 miesięcy od wydania decyzji pobytowej i 7 miesięcy od złożenia oświadczenia o pracy i pracodawcy, o którym to obowiązku uprzedzano Stronę w punktach 5-12 pouczeń zawartych w przedmiotowej decyzji. Nie znajduje usprawiedliwienia brak jakichkolwiek działań ze strony Wojewody w zakresie czynności materialno-technicznej, jaką jest wyrobienie karty pobytu, najpóźniej od daty otrzymania przedmiotowego oświadczenia w maju 2022 r. Od tego momentu aż do wpływu ponaglenia w dniu 28 października 2022 r. (któremu – w świetle przesłanych akt administracyjnych – nie nadano żadnego biegu) organ pozostawał całkowicie bierny chociaż wydanie karty pobytu – zgodnie z art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach – powinno nastąpić z urzędu, gdyż decyzja pobytowa została wydana wobec Skarżącego po raz pierwszy (por. część III wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę). Nie wystosował w tym okresie do Strony żadnego wezwania o uiszczenie opłaty ani o przedłożenie dokumentów, którymi nie dysponował z uwagi na ich uprzednie przekazanie do tutejszego Sądu z inną jej skargą. To swoiste "milczenie administracji" trwające ponad 7 miesięcy przerwała dopiero mobilizująca organ do działania skarga, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Wówczas okazało się, że pracownicy Wojewody są w stanie zwrócić się o potrzebne dokumenty drogą elektroniczną i w ciągu dwóch dni je od pełnomocnika Strony uzyskać. Taka postawa nie może być w żadnym wypadku uzasadniana sytuacją kadrową w urzędzie. Usprawiedliwieniem dla organu nie powinna być sytuacja, gdy nie dysponuje on aktami administracyjnymi z powodu uzasadnionej obrony Strony przed jego opieszałością i nieuzasadnioną zwłoką już nie tylko w odniesieniu do czynności w samym postępowaniu administracyjnym, lecz także w realizacji obowiązku przekazywania skargi do tutejszego Sądu w ustawowym terminie, za co została na Wojewodę nałożona prawomocnie grzywna. Czynność wydania karty pobytu organ powinien wykonać niezwłocznie zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. Wskazywany w odpowiedzi na skargę i wzmiankowany w samej skardze termin do trzech miesięcy, jako maksymalny termin na oczekiwanie na kartę pobytu, nie ma charakteru ustawowego, lecz instrukcyjny. Strona wciąż ma prawo oczekiwać, że od momentu uzupełnienia opłaty może odebrać taką kartę pobytu w urzędzie. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, czemu pełnomocnik Strony nie zaprzeczył, karta pobytu została odebrana w dniu 2 lutego 2023 r. 3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.8. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się obu postaci zwłoki w przedmiotowej sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 § 1 i 3, art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Odnosząc się natomiast do – formułowanych dotychczas w innych tego typu sprawach – twierdzeń organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców, Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta trwa już od kilku lat i – chociaż w ostatnim roku uległa istotnej poprawie – to jednak powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie sprowadzało się do pouczenia Strony o złożeniu stosownego oświadczenia i opłacie, a następnie sprawdzenia czy dokonała ona tych czynności. Z tych też względów Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności (pkt I sentencji wyroku). 3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że przewlekłość i bezczynność po stronie organu administracji miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). 3.10. Wobec otrzymania przez Stronę karty pobytu, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jej wydania w określonym terminie, jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). 3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 100,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano już za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego, wbrew temu, jak w skardze została ona określona. 3.12. Sąd uznał, że – wobec przyznania Stronie przedmiotowej kwoty pieniężnej powinno oraz zrealizowania czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu, czego organ zobowiązany był dokonać z urzędu – wymierzanie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest już potrzebne, tym bardziej, że jest ona fakultatywna. 3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). 3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 3.15. Na koniec wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Sąd ma również świadomość brzmienia art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa pomocowa) – w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz w p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Skarżący jest wprawdzie obywatelem ukraińskim, lecz nie należy do kręgu osób, które opuściły terytorium Ukrainy w związku z rosyjską agresją na to państwo, a tylko do takich obywateli ukraińskich, którzy uciekają z jej terytorium przed tymże konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy – zdaniem Sądu – się odnoszą.