II OSK 2585/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Anna Żak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 475/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 marca 2019 r. nr WIR.VIII.7840.1.9.2019.GZ w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 475/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę B. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Włocławskiego z 5 grudnia 2018 r., nr 819/2018, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorce – J. P. pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę wiatrołapu, tj. odbudowę starego wiatrołapu w związku z przebudową głównego wejścia do budynku mieszkalnego, na działce nr [...], w obrębie ewid. [...], gmina [...], w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ewid. [...], ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Sąd wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że orzekające w sprawie organy w sposób zgodny z prawem oceniły zgodność projektu budowalnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim organy obu instancji całkowicie zignorowały zapis decyzji o warunkach zabudowy, że oznaczenie "ca" przy ustalonych parametrach, dopuszczające ich zmianę w ramach tolerancji ± 20%, dotyczy wyłącznie uzasadnionych przypadków. Odstępstwo zatem w projekcie budowlanym od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczących wysokości obiektu do gzymsu-okapu (w projekcie budowlanym przyjęto wartość 3,81 m, a w decyzji o warunkach zabudowy 3,18 m) i nachyleniu połaci dachowych (w projekcie budowlanym przyjęto kąt nachylenia połaci dachowej 6,5 stopnia, a w decyzji o warunkach zabudowy 8 stopni) mogło mieć miejsce wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. W sprawie organy w żaden sposób nie wyjaśniły czy zachodził taki uzasadniony przypadek odstępstwa od parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, i dlaczego uznały, że zasadnym w sprawie jest zaakceptowanie tego uzasadnionego przypadku i zezwolenie na zaprojektowanie wiatrołapu ze zmienionymi parametrami w stosunku do wartości podanych w decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się również, w kontekście oceny zgodności projektu budowalnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, do okoliczności, że w projekcie zaprojektowany został nie tylko obiekt o wymiarach: 1,50 m x 5,50 m, ale także połączona z tym obiektem, zadaszona i częściowo zabudowana część, określana w projekcie jako podest o wymiarach 1,60 m x 1,50 m i powierzchni zabudowy 2,40 m. Pomimo, że skarżąca podniosła w odwołaniu, że ta dodatkowa cześć stanowi sama w sobie wiatrołap, a także że uwzględnienie tej części oznacza, iż inwestorka zaprojektowała w rzeczywistości wiatrołap o wymiarach 1,50 m x 6,50 m, organ II instancji całkowicie pominął te zarzuty, nie odnosząc się do nich w żaden sposób. Tymczasem biorąc pod uwagę sposób zaprojektowania tej spornej części, jej częściowe zabudowanie, koniecznym w sprawie było dokonanie analizy tego obiektu pod kątem weryfikacji czy stanowi on wyłącznie podest, jak twierdzi inwestorka, czy też wiatrołap, jak twierdzi skarżąca. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotną wadliwość wydanych w sprawie decyzji, zważywszy że – jak podkreślono – odstępstwo w projekcie budowlanym od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczących określonych w niej parametrów wiatrołapu, mogło mieć miejsce jedynie w uzasadnionym przypadku. Biorąc pod uwagę bliskie usytuowanie spornego obiektu od granicy działki skarżącej wymagało to także oceny odstępstwa w kontekście uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. interesu skarżącej, czego w sprawie zabrakło. W przedmiotowej sprawie skarżąca podnosiła również konsekwentnie zarzut niezgodności ze stanem faktycznym zapisów mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki, w zakresie usytuowania budynków na działce nr [...] i nr [...] i ich odległości od granicy działki, co zdaniem skarżącej rzutuje na brak możliwości zachowania określonego w decyzji o warunkach zabudowy wymogu 1,5 m odległości zaprojektowanego wiatrołapu od granicy z działką nr [...], przy uwzględnieniu parametru szerokości elewacji frontowej wiatrołapu (1,5 m), a także na nieprawidłowość sporządzonych w sprawie opinii w zakresie nasłonecznienia i tzw. linijki światła oraz ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest co do zasady rolą organów weryfikowanie prawidłowości wykonania i zgodności ze stanem faktycznym mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki. Niemniej jednak nie można zaakceptować sytuacji, w której, w przypadku realizacji obiektu 1,5 od granicy działki, a więc w warunkach odstępstwa przewidzianego w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w wersji obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania w sprawie) od odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, w ramach oceny spełnienia wymagań dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej, czy naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń, nie poddaje się kontroli przedłożonych przez inwestorkę - opartych m.in. na mapie do celów projektowych i ustaleniach wizji lokalnej (opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej) - opinii w tym zakresie w kontekście przejętych w nich odległości pomiędzy obiektami i granicami, tym bardziej w sytuacji gdy odległości te różnią się od odległości określonych na mapie do celów projektowych. I tak, co należy podkreślić, w przedłożonej opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej wskazuje się, że zarówno budynek na działce nr [...], jak i budynek na działce nr [...] zlokalizowany jest w odległości 3,5 m od granicy działki, tymczasem z przedłożonej przez inwestorkę mapy do celów projektowych wynika, że odległość budynku inwestorki od granicy działki wynosi 3 m. Tych rozbieżności orzekające organy również w sprawie nie wyjaśniły, pomimo że mają one istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy, w tym o zachowaniu warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisów techniczno-budowlanych objętych analizą we ww. opiniach. Sąd powołał się na zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i stwierdził, że naruszenie tych zasad stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwych w tym zakresie decyzji administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Włocławskiego w sytuacji, w której decyzje te nie zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, nie doszło również do uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - niewłaściwe zastosowanie art. 150 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz Starosty Włocławskiego nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", przez ich nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uchylenie decyzji, organów obu instancji, mimo iż organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowały w sposób prawidłowy przepisy prawa materialnego, wydając pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę wiatrołapu. Niezależnie od podniesionych zarzutów, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnił okoliczności sprawy, a w konsekwencji w sposób nieprawidłowy zastosował normy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – B. K. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie J. P. kosztami postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej niosła nadto o nieobciążanie jej kosztami postępowania, zainicjowanego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej. Przy piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. B. K. przedstawiła dodatkową argumentację, przedstawiają w załączeniu pismo Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że sprawa budowy wiatrołapu wymaga dodatkowego wyjaśnienia z uwagi na treść decyzji o warunkach zabudowy, która dopuszcza zwiększenie parametrów zabudowy, ale "w uzasadnionych przypadkach"; a nadto w sprawie istnieją rozbieżne mapy obrazujące odległość zabudowy od granicy działki sąsiedniej, w sytuacji gdy w wyniku przedmiotowej budowy wiatrołapu mamy do czynienia z sytuacją odstępstwa od warunków technicznych, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, jeśli chodzi o zachowanie określonej odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wywodu, który pozwalałby na stwierdzenie, że organy administracyjne wyjaśniły kwestię, czy w niniejszej sprawie dopuszczalnym było zastosowanie w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych przy zastosowaniu zmiany parametrów zabudowy wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy w ramach przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy tolerancji ± 20%. Ma rację Sąd I instancji, że taka możliwość dotyczyła wyłącznie "uzasadnionych przypadków", a organy nie wyjaśniły, czy mamy do czynienia w niniejszej sprawie z "uzasadnionym przypadkiem". W sytuacji gdy projekt budowlany nie uwzględnia parametrów zabudowy ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i nie wyjaśnia, czy w sprawie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, warunkującym odstępstwa, istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. na organie architektoniczno-budowlanym ciąży obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli w okolicznościach niniejszej sprawy w tym zakresie istniały wątpliwości, to organ mając na względzie zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., powinien te wątpliwości wyjaśnić, ponieważ tego rodzaju zagadnienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić kwestie dotyczące zachowania stosownych odległości zabudowy od granicy sąsiedniej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli w aktach sprawy w tym zakresie występują rozbieżne dowody, to w ramach ww. zasad postępowania administracyjnego organ administracyjny powinien te rozbieżności wyjaśnić, w tym, która ze wskazanych odległości od granicy działki jest zgodna z rzeczywistością, tak aby można było stwierdzić, że w sprawie dokonano prawidłowo weryfikacji projektu budowlanego pod względem zgodności z normami techniczno-budowlanymi. Mając powyższe na względzie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1-3 i art. 150 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz Starosty Włocławskiego zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianym zakresie nie można więc przesądzić aby Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 P.b. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę okazało się przedwczesne, dlatego Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wbrew zaś wskazaniom skargi kasacyjnej, w sprawie nie znalazły zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 150 p.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć tych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1-3 i art. 150 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 P.b. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. należy wskazać, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ tego rodzaju przepisów procedury administracyjnej nie można uznać jako przepisów prawa materialnego, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te mają stricte charakter procesowy. Ponadto sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlegał uwzględnieniu. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów Sąd I instancji trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie organy administracyjne w stopniu istotnym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.