I OSK 1063/22

SENTENCJA Dnia 13 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1091/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. II SA/Bd 1091/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze sprawy ze skargi Gminy Miasta T. (Gmina) na decyzję Wojewody K. (Wojewoda) z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku) i zasądził od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją Starosty T. (Starosta) z [...] maja 2021 r., utrzymaną w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2021 r. orzeczono o : 1. zwrocie wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...] na rzecz R. K. oraz W. K. (dalej "Uczestnicy") w udziałach wynoszących po ½ nieruchomości – w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, 2. odmowie zwrotu nieruchomości – działki nr [...], 3. zwrocie przez Uczestników na rzecz Gminy łącznej kwoty 522 413,27 zł kwoty zwaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do posiadanych udziałów, 4. rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, płatnych na konto wskazane przez Urząd Miasta T., 5. ustaleniu terminów płatności rat. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 136 ust. 3 , art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i ust. 2 i art. 142 ustawy z 2 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm. – dalej "u.g.n."). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że pierwotnie nieruchomość stanowiła własność J. K., która umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] marca 1988 r. zbyła ją na rzecz Skarbu Państwa. Wówczas nieruchomość stanowiła działkę oznaczoną geodezyjnie pod nr [...] – o pow. 5,8626 ha. Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. spadkobiercy J. K. wystąpili do Prezydenta T. (Prezydent) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonej w T. w obrębie nr [...]. Wnioskodawcy wyjaśnili, że zbycie nieruchomości było następstwem lokalizacji na nieruchomości inwestycji polegającej na budowie zajezdni tramwajowej w T. przy ul. C. S. – zatwierdzonej decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Urzędu Miejskiego w T. (znak [...]) z [...] czerwca 1987 r. (decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy zajezdni tramwajowej). Organ pierwszej instancji wskazał, że przeniesienie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (której częścią są działki nr [...] i [...]) nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 z 1985r., poz. 99 ze zm.) – co uprawnia do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ wyjaśnił też, że pojęcie "nabywanie" użyte ww. przepisie u.g.n. należy rozumieć kompleksowo – nie tylko jako wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej, ale również jako odjęcie prawa własności na podstawie umownej o ile nabycie na rzecz Skarbu Pastwa nastąpiło na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczeniowej. O przymusowej sytuacji poprzedniczki prawnej Uczestników przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości świadczą między innymi: decyzja z [...] czerwca 1987 r. zatwierdzająca plan realizacji – budowę zajezdni tramwajowej, oferty nabycia nieruchomości składane ówczesnej właścicielce oraz decyzja lokalizacyjna z [...] listopada 1986 r. wydana przez Prezydenta. Organ ustalił też, że wartość nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania ustalono na kwotę 32 404 670 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że celem odjęcia prawa własności nieruchomości bez wątpienia miała być budowa zajezdni tramwajowej, przy czym na działce nr [...] przewidziano budowę torów postojowych, parkingów i umiejscowienie kabli na oświetlenie zewnętrzne oraz głośników dyspozycyjnych. Poszczególne działania prawne i faktyczne związane z realizacją inwestycji zostały podjęte, a budowa zajezdni planowana była na lata 1988-1991. Wydano pozwolenia na budowę wielu obiektów, uzbrojono teren miedzy innymi działki nr 396 w dwa ciągi kanalizacji deszczowej (które nie były dotąd eksploatowane i są przewidziane do likwidacji), przebudowano też linię [...] oraz linię [...], przebudowano trafostację oraz wzniesiono fundamenty stacji prostownikowej. Nakłady poniesione na przygotowanie terenu pod budowę zajezdni wyniosły 6.532.185 zł. Ostatnie roboty budowlane związane z realizacją zajezdni wykonane zostały w 1992 r., a od 1993 r. Zarząd Miasta już nie planował żadnych nakładów na realizację zajezdni. Na podstawie analizy udostępnionej korespondencji między Miejskim Zakładem Komunikacji w T. a Urzędem Miasta T. ustalono, że koncepcję projektową z 1986 r. uznano za nieaktualną i do 2012 r. nie stworzono żadnej nowej koncepcji przestrzennej dla budowy zajezdni tramwajowej. Organy uznały, że realizacja budowy zajezdni tramwajowej nadal jest planowana przez Miejski Zakład Komunikacyjny, jednakże na dzień orzekania teren nieruchomości objętej wnioskiem stanowi pas gruntu w przeważającej części porośnięty chwastami, krzewami i zdziczałymi drzewami – co zostało potwierdzono w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej [...] stycznia 2019 r. Plany budowy zajezdni na terenie obejmującym przedmiotową działkę pozostają aktualne, w ocenie Starosty, jedynie w sferze planów Urzędu Miasta – w postaci kolejnych koncepcji zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w kolejnych m.p.z.p. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja inwestycji została zawieszona w 1993 r. i od tego czasu nie została ona podjęta, a fakt "zarezerwowania" przez Urząd Miasta terenu pod realizację inwestycji, która miałaby zostać wykonana w bliżej nieokreślonym terminie nie może być utożsamiany ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Na działce nr [...] z całą pewnością nie zrealizowano urządzeń i budowli, których budowę przewidziano w ramach realizacji zadań określonych w dokumentach projektowo-koncepcyjnych z 1987r. (załączniki do opracowania "Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Zajezdni Tramwajowej MPK w T."). W odniesieniu zaś do orzeczonej odmowy zwrotu działki nr [...] Starosta wyjaśnił, że już w momencie jej przejęcia była ona położona w granicy terenów o przeznaczeniu pod realizację inwestycji drogowej, a wizja lokalna wykazała, że teren ww. działki stanowi urządzoną drogę – ul. C. S. wraz z poboczem i chodnikiem. Roszczenie Uczestników w tym zakresie nie mogło zatem zostać uwzględnione z uwagi na brzmienie art. 2a u.g.n. i regulację zawartą w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zgodnie z którą nieruchomości pozostające w dniu 31grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub j.s.t., a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Starosta odnosząc się do wniosków dowodowych Gminy wskazał, że przeprowadził dowód z dokumentów przedstawionych przez spółdzielnie mieszkaniowe z terenu miasta jednakże w sprawie brak jest dowodów na przyznanie J. K. nieruchomości zamiennej. Kwestia ta przede wszystkim nie została podniesiona w zapisach umowy przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Realizując wnioski dowodowe Gminy Starosta pozyskał również dokumenty, na podstawie których ustalił, że na działce nr [...] znajdują się linie napowietrzne oraz słupy WN (rok budowy: 1958, 1977, 1988 i 2002) oraz linie kablowe (rok budowy 2007 i 2019) – stanowiące część czynnej sieci elektrotechnicznej E. S.A. Starosta wyjaśnił nadto odmowę zrealizowania innych wniosków dowodowych zgłaszanych przez Gminę – uznając brak ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby w sprawie zachodziła sytuacja powagi rzeczy osądzonej z uwagi na wydanie w dniu [...] maja 1999 r. (na wniosek J. K. z września 1998 r.) przez Prezydenta decyzji odmawiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej sporne działki. Organ wyjaśnił bowiem, że aktualny wniosek procedowany jest w oparciu o odmienny stan prawny. Dalej Starosta wyjaśnił, że dokonał zgodnie z art. 140 u.g.n. waloryzacji odszkodowania należnego Gminie i ustalił jego wysokość na 522.413, 27 zł. Wskazał przy tym, że na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1988 r. należało przyjąć, że kwota odszkodowania to 32.404.670 zł – w tym wartość gruntu 15.443.514 zł, a zwrotowi podlega 64,85% pierwotnej powierzchni gruntu i tym samym kwota podlegająca waloryzacji wynosiła 10.015.118,83 zł. W dalszej części Starosta przedstawił sposób zwaloryzowania ww. kwoty przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Odwołania od powyżej decyzji zostały wniesione przez Uczestników oraz Gminę. Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty akceptując w pełni w pełni stanowisko organu pierwszej instancji co do zaistnienia w sprawie przesłanek dokonania zwrotu nieruchomości obejmującej działkę nr 396/9. Za prawidłowe uznał także ustalenie wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Po przytoczeniu brzmienia art. 217 ust. 2, art. 140 ust. 2 i 3 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że wielkość odszkodowania i jego charakter można w rozpoznawanej sprawie ustalić wyłącznie na podstawie aktu notarialnego z 4 marca 1988 r. i przyjąć, że jedynym wynagrodzeniem za wywłaszczoną nieruchomość było świadczenie pieniężne. W ocenie Wojewody brak jest w sprawie dowodów na przyznanie nieruchomości zamiennych, choć nie można wykluczyć, że osobom wywłaszczonym przydzielono niejako "poza kolejnością" tytuły prawne do lokali spółdzielczych. Wojewoda wyjaśnił jednak, że odbywało się to według odrębnych przepisów prawa. Wojewoda podkreślił, że na potrzeby postępowania sporządzony został operat szacunkowy, w którym określono wartość działki nr [...] wg stanu na dzień wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wg stanu obecnego i cen aktualnych. Ustalenia zawarte w operacie, zdaniem Wojewody, nie budzą wątpliwości, a sam operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy. Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające podwyższenie zwracanego odszkodowania albowiem działka nr [...] pozostaje niezagospodarowana i nie wykonano na niej żadnych nakładów dla realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda zaakceptował tym samym wskazania w operacie co do przyjęcia przez jego autora, że wartość odtworzeniowa działki wg stanu z dnia wywłaszczenia jest wyższa niż wartość rynkowa tej nieruchomości wg stanu orzekania o jej zwrocie. Następnie za prawidłowe uznał Wojewoda rozstrzygnięcie o rozłożeniu na raty zwracanego odszkodowania – w zgodzie z art. 141 ust. 3 u.g.n. W skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego Gmina Miasto T. (Gmina) powtórzyła zarzuty oraz argumenty przedstawiane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia działki nr [...] pod budowę torów postojowych, parkingów i lokalizacji instalacji kablowej dla głośników dyspozycyjnych (części składowych zajezdni) nie budzą sporu stron postępowania. Sąd wyjaśnił, że kwestią sporną pozostało natomiast czy na przedmiotowej działce zrealizowany cel wywłaszczenia, a także czy organy prawidłowo ustaliły kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania. Sąd wskazał że zdaniem Gminy na działce wykonano wiele prac i poczyniono nakłady celem realizacji budowy zajezdni tramwajowej – w tym między innymi linię elektromagnetyczną. Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska strony Gminy i w pełni zgodził się z organami obu instancji, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby na działce nr 396/9 kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia. Sąd zwrócił uwagę, że Uczestnicy we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazali, iż działka nr [...] nigdy nie została zagospodarowana w celu realizacji budowy zajezdni tramwajowej i stanowi teren niezabudowany, porośnięty chwastami i krzewami. Powyższe twierdzenia potwierdzone zostały w trakcie przeprowadzonych wizji lokalnej. Sąd wskazał, że zgodnie z protokołem sporządzonym [...] listopada 2019 r. w związku z oględzinami, przedmiotowa działka nie jest zagospodarowana, rosną na niej krzewy i drzewa, porośnięta jest trawą i chwastami. Przez teren działki przebiegają linie energetyczne niskiego i wysokiego napięcia. Znajdują się też fundamenty budynku w złym stanie technicznym. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż powyższe okoliczności świadczą o tym, iż przedmiotowa działka nigdy nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Brak jest jakichkolwiek informacji, aby beneficjent wywłaszczenia zrealizował jakąkolwiek inwestycję związaną z budową zajezdni tramwajowej na tej nieruchomości. Istniejące linie energetyczne nie zostały wykonane na potrzeby obsługi zajezdni tramwajowej i pozostają w gestii [...]. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sporna działka nie służy dla celów komunikacyjnych i dlatego w pełni zaakceptował ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, a w rezultacie - podzielił zapatrywanie organów obu instancji, iż w okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Uczestników na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust.1. u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Uznał też, że prawidłowo, wbrew zarzutom skargi, organy rozważyły kwestię powagi rzeczy osądzonej. Sprawa, w której zapadło zaskarżone rozstrzygniecie zainicjowana została wnioskiem z [...] listopada 2017 r. i dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - między innymi działki nr [...]. Z kolei poprzednik prawny Uczestników wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości obejmującej ww. działkę w piśmie z 14 września 1998 r. Tożsamość podmiotowa spraw, stanowiąca jeden z elementów zaistnienia stanu rei iudicatae, ma miejsce wówczas, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów postępowania administracyjnego (stron oraz organu), chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać. Analizując obie sprawy pod tym kątem Sąd podzielił stanowisko organu, że mamy do czynienia z tak rozumianą tożsamością podmiotową. Zwrócił jednak uwagę, że tożsamość spraw, o jakiej mowa wyżej, musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Przy ocenie tożsamości sprawy istotne jest zatem nie tylko stwierdzenie, że poprzednia sprawa została rozstrzygnięta aktem mającym procesowe cechy decyzji, lecz także ustalenie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszej decyzji w jej ujęciu materialnym. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156 i przywołane tam stanowisko prezentowane przez doktrynę). Zdaniem Sądu, nie zachodzą w obu sprawach te elementy tożsamości spraw, które dotyczą podstawy prawnej i treści żądania strony. W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku poprzednika prawnego Uczestników przepis art. 216 u.g.n. odmiennie regulował zakres stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i nie obejmował ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z dniem wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492) rozszerzono właśnie o tę ustawę zakres stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Rozpatrywanie obecnego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożonego przez następców prawnych poprzedniej właścicielki nieruchomości następuje zatem na podstawie innych przepisów. Nie zachodzi zatem tożsamość sprawy, wobec zmiany stanu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17 (dostępny na stronie jw.) " Nie zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gdy żądania zwrotu oparte zostały na różnych podstawach prawnych". Sąd wyjaśnił, że kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzegł, że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na końcową treść rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia w przedmiocie obowiązku zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd wskazał, że kwestie zwrotu ustalonego odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje przepis art. 140 u.g.n.: W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 tego samego artykułu w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z uwagi na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. w celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie konieczne jest ustalenie jej wartości zgodnie z zasadami określonymi w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami - a zatem na podstawie operatu szacunkowego. Sąd wyjaśnił, że w sporządzonym [...] listopada 2019 r. operacie szacunkowym określono wartość nieruchomości w stanie z daty wywłaszczenia i w stanie aktualnym w dacie oszacowania, przy zastosowaniu podejścia kosztowego oraz wartość rynkową nieruchomości w stanie z dnia zwrotu, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem biegłego rzeczoznawcy wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny była wyższa niż wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny i w związku z powyższym nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań praktycznie nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania -poprzestając na zaakceptowaniu w pełni operatu szacunkowego i na lakonicznym stwierdzeniu, że jest on spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Taki sposób ustosunkowania się do tych zagadnień uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym w szczególności za naruszenie art. 15 k.p.a. ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności oraz naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które w myśl art. 140 k.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Sąd przypomniał, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oczywiście zgodzić się należy z organem I instancji, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organy, a także i Sąd powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Sąd przypomniał również, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie Sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd wskazał, że rzeczoznawca jest związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) szczegółowymi zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dopuszczalny zaś tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Sąd podkreślił również, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13 - dostępny w bazie LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał zasadom rozpoznawania spraw wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 a w konsekwencji naruszając normę zawartą w art. 15 k.p.a. W szczególności uchylił się od pełnej samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniu – w szczególności w zakresie zastrzeżeń formułowanych wobec operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji Wojewody w ocenie Sądu nie spełniało kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sprowadza się ono w tym zakresie do przytoczenia istotnych dla sprawy przepisów prawa oraz ogólnikowych stwierdzeń. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że organ nie odniósł się do zarzutów formułowanych w toku postępowania, co do prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi. Wojewoda jedynie odniósł się (i to lakonicznie) do kwestii waloryzacji ustalanego odszkodowania poprzez zaakceptowanie poglądu biegłego rzeczoznawcy, iż określając aktualną wartość działki nr [...] nie uwzględnia się nakładów istniejących na tej działce, lecz niezwiązanych z realizacją wywłaszczenia. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012r. o sygn. akt I OSK 816/11, iż wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu odszkodowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak zauważa, iż Wojewoda nie wyjaśnił podstaw faktycznych stosowania powyższej regulacji w przedmiotowej sprawie. W szczególności brak jest odniesienia do podnoszonych przez stronę Gminę okoliczności poczynienia nakładów na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy beneficjent wywłaszczenia podejmował i jakie działania władcze na tym gruncie skutkujące zmianą wartości nieruchomości. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 140 ust. 3 u.g.n. tj. doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Działania te polegały na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 140 ust. 3 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z cytowanych przepisów wynika, że w celu ustalenia kwoty, którą powinni zwrócić byli właściciele (ewentualnie ich następcy prawni) w związku ze zwrotem nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jakie było odszkodowanie za nieruchomość i całe te odszkodowanie zwaloryzować. W takim bowiem przypadku ustawodawca przewiduje, że należy całą zwaloryzowaną kwotę odszkodowania pomniejszyć o kwotę różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ winien był zatem co do zasady, stosownie do cytowanego art. 140 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. najpierw dokonać waloryzacji całej kwoty odszkodowania otrzymanej przez poprzedniego właściciela tj. zwaloryzować kwotę ustalonego odszkodowania i dopiero od tej kwoty odjąć ww. różnicę wartości zwracanej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie podnosiła zatem Gmina, że w tej sytuacji brak jest podstaw do poprzestania jedynie na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie części wywłaszczonej nieruchomości tj. w przedmiotowej sprawie – waloryzacji jedynie wartości gruntu zwracanej nieruchomości, z pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w tym względzie organ dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 140 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał jednocześnie, że rozważając kwestię rozliczeń z tytułu orzeczenia o zwrocie nieruchomości organy prawidłowo jednak (wbrew zarzutom skargi) ustaliły jakie świadczenie (odszkodowanie) otrzymał poprzednik prawny Uczestników. W tym zakresie zasadnie Wojewoda odwołał się do treści aktu notarialnego z 4 marca 1988 r. Zgodnie z umową zawartą w formie tego aktu poprzedni właściciel sprzedał nieruchomość Skarbowi Państwa za cenę [...] zł (§ 3 aktu notarialnego). Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w ww. akcie brak jest informacji o przyznaniu byłym właścicielom jakichkolwiek nieruchomości zamiennych. Brak jest także jakichkolwiek zapisów wskazujących, że częścią zapłaty za nieruchomość jest przekazanie byłym właścicielom praw do lokali mieszkalnych. Twierdzenia Skarżącej Gminy nie odnoszą się zatem do samej czynności wywłaszczenia, ale do czynności, które nastąpiły po dokonaniu wywłaszczenia. Sąd zauważył, że zgodnie z § 5 aktu notarialnego "Wydanie nieruchomości w posiadanie nabywcy nastąpi dzisiaj, z tym że zajmowane pomieszczenia opuszczą zbywcy niezwłocznie po otrzymaniu mieszkań i odnośnie wykonania tego zobowiązania poddają się rygorowi egzekucji wprost z tego aktu". W tak sformułowanym warunku wydania części nieruchomości (tj. pomieszczeń mieszkalnych na zbywanej nieruchomości) nowemu właścicielowi nie wskazano kto tj. czy sprzedający czy Skarb Państwa, ma czynić starania o otrzymanie mieszkań dla dotychczasowych właścicieli. Nie wskazano również, że koszty "otrzymania mieszkań" będzie ponosił Skarb Państwa. Nie wskazano także, co ma być owym "otrzymaniem mieszkania". Równie dobrze "otrzymaniem mieszkania" mogło być zatem zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ewentualnie podjęte przez Skarb Państwa czynności w celu zapewnienia mieszkań byłym właścicielom wywłaszczanych nieruchomości nie wynikało jednak z realizacji zapisu umowy sprzedaży (aktu notarialnego) określającego wartość sprzedanej nieruchomości. W tej sytuacji – wbrew stanowisku Skarżącej – zbędne było prowadzenie postępowanie dowodowego w celu ustalenia ilości i rodzaju nabytych przez byłych właścicieli nieruchomości praw do mieszkań. Zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego, mimo niezasadności części zarzutów skargi w sprawie zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji – albowiem wskazane powyżej okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione przez organ odwoławczy, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą z uwagi na naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i może rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia lub braku obowiązku zwrotu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem Wojewody przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności dokonanie oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez biegłego rzeczoznawcę z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Przy czym organ odwoławczy winien też mieć na uwadze aktualność operatu szacunkowego albowiem zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, a jego wykorzystanie po upływie tegoż terminu uwarunkowane jest uzyskaniem klauzuli potwierdzającej jego aktualność. Uczestnicy zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n, w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji w szczególności w zakresie zwrotu nieruchomości, który sam Sąd uważa za zasadny, a tym samym zastosowanie przez Sąd środków prawnych skutkujących uchyleniem decyzji pomimo braku naruszenia prawa przez organy oraz pomimo tego, że uchylenie to nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia kwestii wysokości odszkodowania; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody, pomimo stwierdzenia spełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. polegające na nieuzasadnionym uchyleniu w całości decyzji organu II instancji pomimo stwierdzenia przez Sąd w uzasadnieniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa zajezdni tramwajowej, podczas gdy kwestie zwrotu nieruchomości należy oddzielić od kwestii związanych z rozliczeniem z tytułu zwrotu nieruchomości. c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ II instancji nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania poprzestając na zaakceptowaniu w pełni operatu szacunkowego, podczas gdy organ II instancji wskazał, iż operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, co świadczy o tym, iż organ dokonał analizy materiały dowodowego pod kątem formalnym; 2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego wniosku o braku możliwości rozdzielenia kwestii zwrotu nieruchomości od zwrotu odszkodowania przez poprzedniego właściciela, podczas gdy nie jest wymagane łączne rozstrzygnięcie w jednej decyzji obu tych elementów b. art. 140 ust. 3 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 1 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż waloryzacji wypłaconego wywłaszczonym odszkodowania winna podlegać pełna kwota ([...] zł), nie zaś jedynie kwota wypłacona wywłaszczonym z tytułu nabycia części gruntu podlegającego zwrotowi, pomimo bezspornego faktu, iż zabudowania, w tym dom, nasadzenia i inne nakłady zostały zlikwidowane i zwrotowi podlega sam grunt, (którego cena została w ramach postępowania wywłaszczeniowego ustalona i która jako jedyna powinna zostać zwaloryzowana). Tym samym Sąd uznał, iż brak jest podstaw do poprzestania jedynie na waloryzacji kwoty będącej odpowiednikiem wartości jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, tj. waloryzacji jedynie wartości gruntu zwracanej nieruchomości, z pominięciem wartości pozostałych składników wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie w przypadku zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w wyniku działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu odpowiednie stosowanie art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na zmniejszeniu podlegającej waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania proporcjonalnie do tego zmniejszenia. W związku z powyższym waloryzacji przeprowadzanej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna kwota odszkodowania wypłaconego jedynie za zwracany grunt, c. art. 140 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości, tj. usunięcie z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy; podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości nie przeprowadzono jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, zatem sąd dokonał wadliwej subsumpcji. d. art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji w zakresie orzekającym o zwrocie nieruchomości zbędnej na cele wywłaszczenia, pomimo uznania przez Sąd, iż żądanie zwrotu jest zasadne, a także poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji w zakresie orzekającym o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, poprzez nakazanie przeprowadzenia waloryzacji odszkodowania otrzymanego przez wywłaszczonych, także za nakłady (usunięcie budynków), które z uwagi na ich likwidację nie podlegają zwrotowi i zwrot ich nie jest możliwy i które nie stanowią nakładu związanego z celem wywłaszczenia. Z uwagi na powyższe Uczestnicy wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy na decyzję Wojewody z [...] czerwca 2021 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] października 2023 r. Uczestnicy wnieśli o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Uczestnicy w ramach zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej objętych punktem 1.a i b petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazali na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Istota argumentacji przywołanej dla uzasadnienia tychże zarzutów sprowadza się do stanowiska, że w świetle przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest rozdzielenie orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości od rozstrzygnięcia w sprawie kwestii związanych ze zwrotem odszkodowania wypłaconego jej byłym właścicielom. W konsekwencji, w ocenie skarżących kasacyjnie Uczestników Sąd pierwszej instancji postąpił wadliwie uchylając w całości decyzję organu drugiej instancji. Oznacza to, że postawiony przez Uczestników zarzut jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, naruszenie przepisu wynikowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu w całości decyzji Wojewody jest jedynie następstwem wadliwej wykładni. Jednak wadliwe określenie zarzutu postawionego Sądowi pierwszej instancji nie dyskwalifikuje go, bowiem z uwagi na prawidłowe uzasadnienie możliwe jest odniesienie się do niego przez Sąd kasacyjny. Jednocześnie, sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów objętych punktem 1.a i b petitum skargi kasacyjnej uzasadnia łączne ich rozpoznanie z zarzutem objętym punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutem naruszenia art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego wnioski o braku możliwości rozdzielenia kwestii zwrotu nieruchomości od zwrotu odszkodowania przez poprzedniego właściciela, podczas gdy nie jest wymagane łączne rozstrzygnięcie w jednej decyzji obu tych elementów. Przystępując do odniesienia się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był pogląd o możliwości rozdzielenia orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o odszkodowaniu. Tytułem przykładu przywołać można wyroki NSA 23 lipca 2009 r. I OSK 798/08, 13 listopada 2018 r. I OSK 667/18 jak również przywołane w skardze kasacyjnej wyroki z 20 września 2018 r. I OSK 820/18 i 17 czerwca 2021 r. I OSK 347/21. Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało jednak w wyrokach z 26 marca 2021 r. I OSK 1757/20 oraz z 23 czerwca 2022 r. I OSK 1871/21. W wyrokach tych, co istotne, odniesiono się stanowiska o możliwości rozdzielenia orzekania o odszkodowaniu i o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wyrażonego w wyroku z 23 lipca 2009 r. I OSK 798/08. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielając stanowisko i argumentację wyrażoną w wyroku z 26 marca 2021 r. uznaje za zasadne przywołanie jej w niniejszej sprawie. W wyroku z 23 lipca 2009 r. I OSK 798/08 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej gminy, że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości winna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r. IV SA 1434/93 i 11 czerwca1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że: "Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot." Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, by decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Jednakże w wyroku z 23 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił argumentów, które wskazywałyby na dopuszczalność odrębnego rozstrzygnięcia jedną decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a drugą decyzją o rozliczeniach z tym związanych, skoro ustawodawca jednoznacznie wskazuje w art. 142 ust. 1 u.g.n., że "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji", obejmując wzajemne roszczenia o których stanowi art. 140 ust. 1-5 i art. 141 ust. 1, i 2 u.g.n. Przeciwko stanowisku przedstawionemu w wyroku I OSK 798/08 przemawia wynik wykładni językowej, systemowej i celowościowej przywołanych przepisów. W art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. ustawodawca postanowił: "...Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania" (art. 140 ust. 1 u.g.n.). "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji" (art. 142 ust. 1 u.g.n.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest postępowaniem administracyjnym, które kończy decyzja administracyjna, w której zamieszcza się wszystkie rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu nieruchomości lub jej części, rozliczenia wypłaconego w przeszłości odszkodowania za wywłaszczenie, uiszczonej dopłaty i nadanej nieruchomości zamiennej, rozłożenia spłaty należności na raty i zabezpieczenia ich spłaty. Decyzja o zwrocie nieruchomości lub jej części jest aktem władztwa publicznego, rozstrzygającym o wielu kwestiach o charakterze cywilnoprawnym. W decyzji tej rozstrzyga się o przeniesieniu wywłaszczonych w przeszłości praw rzeczowych na rzecz uprawnionych osób (M. Wolanin - op. cit., s. 992, nb 1). Art. 136 ust. 3 określa kolejny warunek zwrotu nieruchomości, którym jest zwrot odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej, jeżeli osoba wywłaszczona otrzymała taką nieruchomość. Wynikają z tego określone konsekwencje. Ustawodawca przesądził, że w jednej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości należy zamieścić także postanowienie o obowiązku zwrotu nie tylko odszkodowania, lecz także o obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej (E. Mzyk - w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 803, uw. 7). Z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznaczna wola ustawodawcy, by starosta jedną decyzją orzekł o zwrocie nieruchomości (bądź jej części) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy jak i o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalonego w decyzji odszkodowania a także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, jak i o wzajemnych rozliczeniach Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z poprzednim właścicielem lub jego spadkobiercą; o ewentualnym rozłożeniu należności, o których mowa w art. 140 na raty i o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1-5 i art. 141 ust. 1 i 2 oraz art. 142 ust. 1 u.g.n.). Celem tej regulacji jest jak najlepsza ochrona interesów obu stron tego stosunku materialnoprawnego. W doktrynie przyjmuje się, że art. 140 ust. 2 u.g.n. ustanawia obowiązek waloryzacji zwracanego odszkodowania. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa zwracanej nieruchomości w dniu zwrotu. Starosta, orzekając o zwrocie nieruchomości, obowiązany jest do: a. dokonania waloryzacji odszkodowania, b. ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu rzeczoznawcy. Dopiero zestawienie i porównanie tych dwu wartości pozwoli na ocenę zaistnienia przesłanek z art. 140, a w tym ocenę, czy zwaloryzowane odszkodowanie nie przewyższa wartości rynkowej nieruchomości. Ta sama zasada ma miejsce przy zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości (art. 140 ust. 3), przy czym zwracaną kwotę ustala się proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości (E. Mzyk, op. cit. s. 813, uw. 2). Rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności - i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu - podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego właściciel zgłaszając to roszczenie były właściciel ponosi koszt rozliczenia wartości własności, jaką otrzymuje (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 986, nb 5). Rozłożenie na raty należności z tytułu zwrotu odszkodowania następuje na wniosek zainteresowanego (art. 141 ust. 1 u.gn.). O ile uprawnieniem osoby uzyskującej zwrot nieruchomości jest możliwość zawnioskowania o rozłożenie spłaty stosownych zobowiązań na raty, o tyle organ orzekający jest obowiązany dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego z tego tytułu orzec w decyzji o zwrocie, o formie tych zabezpieczeń. Zabezpieczenie spłaty należności stosuje się zawsze, również wtedy, gdy stosowne należności nie zostały rozłożone na raty, ponieważ w chwili wydawania decyzji o zwrocie nie jest oczywiste, czy należności te zostaną uiszczone w określonym terminie od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna (M. Wolanin - op. cit., s. 991, nb 4). Sąd kasacyjny podkreśla, że przywoływany na poparcie tezy o możliwości rozłącznego orzekania z zwrocie wywłaszczonej nieruchomości argument o możliwości dokonania wpisu ostrzeżenia do księgi wieczystej jest niezasadny. Nakazać wpisanie ostrzeżenia w księdze wieczystej może jedynie sąd powszechny (art. 755 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji –t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 z późn. zm.) i to w szczególnych rodzajach postępowań przed sądem powszechnym. Art. 755 k.p.c stosuje się do roszczeń, które nie mają charakteru roszczeń pieniężnych, np.: o wydanie nieruchomości, o wykonanie czynności przez dłużnika i nieprzeszkadzanie czynności wierzyciela (np. art. 1041, 1046, 1049-10511), o ustanowienie służebności drogi koniecznej, o przeniesienie własności nieruchomości mającej urządzoną księgę wieczystą, o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (T. Ereciński w: T. Ereciński, J. Gudowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. IV, Wolters Kluwer 2016, s. 791-793, uw. 3, 4, 6, 7). Z przywoływanych w skardze kasacyjnej wyroków nie wynika do jakiego organu i z wnioskiem opartym o jaki przepis, Gmina mogłaby wystąpić, by informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 u.g.n. jasno i precyzyjnie wskazują, że "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji", a "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Brak jest podstaw prawnych, by zasada całościowego orzekania o zwrocie nieruchomości i wzajemnych rozliczeniach między poprzednim właścicielem lub jego spadkobiercą a Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego, doznała ograniczenia w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1.a i b oraz 2.c. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne W zarzucie objętym punktem 1.c petitum skargi kasacyjnej Uczestnicy zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ drugiej instancji nie odniósł się do kwestii ustalenia obowiązku zwrotu wypłaconego właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania poprzestając na zaakceptowaniu w pełni operatu szacunkowego, podczas gdy organ II instancji wskazał, iż operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, co świadczy o tym, iż organ dokonał analizy materiały dowodowego pod kątem formalnym. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać, że Gmina w pismach z [...] grudnia 2019 r. oraz [...] maja 2020 r. a więc pismach poprzedzających wydanie decyzji organu pierwszej instancji a następnie w odwołaniu podniosła szereg zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu. Zarzuty te objęte punktem 8 odwołania dotyczyły tego, że z aktu notarialnego z [...] marca 1988 r. nie wynika, jaką część ceny stanowiły składniki budowlane a jaką grunt, kwoty przyjętej przez biegłego jako łączna kwota odszkodowania wypłaconego poprzedniczce prawnej Uczestników, miejsca posadowienia poszczególnych składników budowlanych (na działce podlegającej zwrotowi czy też na działce co do której zwrotu odmówiono), okoliczności, że liczba budynków wskazanych w akcie notarialnym jest mniejsza niż ilość składników budowlanych wskazanych w opinii biegłego, nieprawidłowego podania wskaźników jednostkowych przyjętych do wyceny (punkt 8.d.), zaniechania dokonania wyceny wartości elementów budowlanych znajdujących się na terenie działki opisanych w protokole oględzin nieruchomości z [...] stycznia 2019 r., które mogą stanowić zabudowania zajezdni, metodologii wyceny budynków wymienionych w punkcie 8.e, 8.f, 8.h, 8.j, zaniechania podania powierzchni budynku gospodarczego przyjętej do wyceny (punkt 8.g.), podania powierzchni kolejnych budynków gospodarczych, która nie wynika z opinii z 1987 r. (punkt 8.i oraz 8.k). Gmina kwestionowała również wycenę składników budowlanych wskazanych w punkcie 8.l odwołania, podnosiła, że na stronie 32 i 22 operatu nie podano oznaczeń aktów notarialnych na podstawie których ustalono wartość nieruchomości porównawczych. Wskazywała, że biegły zaniechał uwzględnienia nakładów poczynionych na nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Gmina podnosiła również, że operat sporządzony został w 2019 r. i nie został uaktualniony. Odnosząc się do powyższych zarzutów Wojewoda wskazał, że ustalenia zawarte w opracowaniu nie budzą wątpliwości sam operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że zawarcie w decyzji organu odwoławczego stwierdzenia, iż operat jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy nie jest wystarczające dla uznania, że organ zrealizował obowiązek wynikający z art. 15 k.p.a., to jest obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W tym zatem zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 1.c. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Podkreślić jednak należy w tym miejscu, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "cel dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość nie został zrealizowany pomimo upływu 33 lat. Zgodzić przyjdzie się także z oceną, że na terenie wskazanej nieruchomości nie zrealizowano nawet poszczególnych elementów planowanej inwestycji, na co wskazują obszerne akta administracyjne przedmiotowej sprawy, a w tym protokół z oględzin nieruchomości z dnia [...] stycznia 2019 r. gdzie stwierdzono, że teren działki nr [...] obecnie jest zadrzewiony i porośnięty krzewami oraz że znajdują się tam słupy od sieci elektroenergetycznej, kanalizacja deszczowa oraz resztki fundamentów jakiegoś budynku" ( str. 4 uzasadnienia decyzji). Następnie, jak słusznie wskazali Uczestnicy, Wojewoda przywołał i podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 maja 2012 r. I OSK 816/11 w świetle którego "wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększających wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców według zasad określonych w art. 140 ust. 2 u.g.n. może obejmować tylko te nakłady, które poczynione zostały dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania". Organ zaznaczył następnie, że z akt sprawy wynika, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające podwyższenie zwracanego odszkodowania (str. 8 uzasadnienia decyzji Wojewody). Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika wprost, że nie podzielił on stanowiska Gminy, w świetle którego na działce wykonano wiele prac i poczyniono nakłady celem realizacji budowy zajezdni tramwajowej (str. 11 i 12 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji). Sąd podzielił również stanowisko zawarte w przywołanym przez Wojewodę wyroku NSA że z 30 maja 2012 r. I OSK 816/11 (str. 21 wyroku). Oznacza to zatem, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. uznając, że jedynie nakłady poczynione celem realizacji celu wywłaszczenia powodują zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości podlegające rozliczeniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Oznacza to zatem, że zarówno organ drugiej instancji jak i Sąd Wojewódzki uznali, że na nieruchomości nie zostały zrealizowane żadne nakłady prowadzące do zwiększenia jej wartości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. a zatem podlegające rozliczeniu przy ustalaniu kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi. Zatem w tym zakresie Wojewoda odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Gminę w odwołaniu do decyzji Starosty. Ze stanowiska Sądu wynika natomiast, że w jego ocenie działania podjęte bezpośrednio na nieruchomości, które mogły mieć wpływ na jej wartość to usunięcie z niej zabudowy. Okoliczność ta miała w ocenie Sądu Wojewódzkiego wpływ na prawidłowość ustalenia odszkodowania, co wynika z przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego, kwestionowanej w zarzutach objętych punktem 2.b i 2.c petitum skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do odniesienia się do tych zarzutów Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, kwestia związana z ustaleniem wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi uregulowana była w art. 140 ust. 2 u.g.n. zgodnie z którym odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Problematyka dotycząca zwiększenia lub zmniejszenia wartości odszkodowania podlegającego zwrotowi uregulowana była w art. 140 ust. 4 u.g.n. w świetle którego "W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio." Sąd Wojewódzki na stronie 21 uzasadnienia wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 140 ust. 3 u.g.n. to jest doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości i które polegały na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy. Następnie Sąd Wojewódzki przywołał brzmienie art. 140 ust. 3 u.g.n. Przywołane przez Sąd brzmienie przepisu wskazuje, że miał on na myśli art. 140 ust 4 u.g.n. nie zaś przepis art. 140 ust. 3 u.g.n., który w dacie wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, że jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Skarżący kasacyjnie Uczestnicy kwestionowali stanowisko Sądu, że w niniejszej sprawie szło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, które mogły mieć wpływ na jej wartość, co doprowadziło w ich ocenie do przyjęcia, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 140 ust. 4 u.g.n. Sąd kasacyjny powyższego stanowiska Uczestników nie podziela. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego Uczestnicy nie kwestionowali faktu, że nieruchomość w dacie wywłaszczenia była zabudowana zaś w dacie zwrotu - nie. Okoliczność ta wynika wprost z opinii biegłego. Również w skardze kasacyjnej uczestnicy wskazali, że w przedmiotowej sprawie istotne są jedynie okoliczności, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość była zabudowana a w zwrotu - nie. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez skarżących kasacyjnie Uczestników wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r. I OSK 1991/18 w którym dokonując wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazano, że w razie zmniejszenia się wartości zwracanej nieruchomości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż nie ma znaczenia czy owo zmniejszenie wartości jest spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość (vide: wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1065/13; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 212/13). W wyroku tym podkreślono, że właściciel nieruchomości ma określone obowiązki z tytułu owej własności. Jednym z nich jest utrzymywanie obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości w należytym stanie technicznym, co obejmuje m.in. użytkowanie w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 91a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Tym samym na gruncie art. 140 ust. 4 u.g.n. właściciela nabytej nieruchomości winno obciążać także takie zmniejszenie jej wartości, które następuje jako skutek zaniechań właściciela w dbaniu o poszczególne części składowe nieruchomości, a w szczególności o znajdujące się gruncie obiekty budowlane. W konsekwencji, okoliczność, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w tym nie zostały wykonane nakłady mające na celu jego realizację nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 140 ust. 4 u.g.n. w sytuacji, w której doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi wynikającej z faktu, że nieruchomość w dacie wywłaszczenia była zabudowana zaś w dacie zwrotu zabudowania te już się na niej nie znajdowały. Skarżący kasacyjnie uczestnicy wywodzili, że skoro nieruchomość w dacie orzekania o zwrocie nie jest już zabudowana, to organy postąpiły prawidłowo ustalając wartość zwaloryzowanego odszkodowania wyłącznie za grunt, pomijając wartość zabudowań. Na poparcie swojego stanowiska Uczestnicy przywoływali stanowisko wyrażone – w ich ocenie – w wyroku NSA z 13 lutego 2020 r. I OSK 1991/18. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje jednak, że pogląd taki wyrażony został w wyroku WSA z 14 marca 2018 r. II SA/Gd 778/17, od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem z 13 marca 2020 r. I OSK 1991/18. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej NSA nie wypowiadał się co do prawidłowości stanowiska WSA, że waloryzacji powinna podlegać jedynie suma odszkodowania wypłaconego za grunt. Przypisywanie powyższego stanowiska Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest zatem nieprawidłowe. Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę wskazuje, że w podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości w dacie orzekania o zwrocie jest mniejsza niż jej wartość z dnia wywłaszczenia, to należy wartość za całą nieruchomość zwaloryzować zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. a następnie pomniejszyć o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. W realiach niniejszej sprawy kiedy zwrotowi podlega jedynie część nieruchomości, należy dokonać waloryzacji kwoty odszkodowania proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.), a następnie tak ustalone odszkodowanie pomniejszyć o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji opiera się na brzmieniu art. 140 ust. 2 u.g.n. z którego wynika, że odszkodowanie podlega waloryzacji, oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. w świetle którego odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2 (a więc odszkodowanie zwaloryzowane) pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Powołane przepisy nie przewidują przy ustaleniu odszkodowania podlegającego zwrotowi a zatem przy dokonywaniu jego waloryzacji, możliwości wyłączenia pewnych elementów, które złożyły się na ustalenie kwoty odszkodowania w dacie dokonywania wywłaszczenia. Możliwość taka nie wynika również ani z art. 140 ust. 1 u.g.n. w świetle którego w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Nie przewiduje jej również powołany w skardze kasacyjnej art. 140 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którym jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Przywołany przepis odnosi się wprost do powierzchni zwracanej nieruchomości nie zaś do jej ewentualnych części składowych. Zatem zarzuty objęte punktem 2.b i 2.c petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 64 ust 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji . Uchylenie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do naruszenia wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasady, w świetle której wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W analizowanej sprawie spór dotyczył nie wywłaszczenia i należnego z tego tytułu odszkodowania ale zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym co istotne, na obecnym etapie postępowania przesądzone zostało, że nieruchomość oznaczona jako działka 396/9 o powierzchni 3,8019 ha położona w Toruniu i objęta księgą wieczystą TO1T/00017952/0 podlega zwrotowi. Nie prowadzi również do naruszenia przysługującego każdemu z mocy art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz równej dla wszystkich ochrony tych praw. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie Uczestników zrzekł się rozprawy, a strony przeciwne nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.