II OSK 1042/21

SENTENCJA Dnia 18 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1904/20 w sprawie ze skargi G.K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadania klauzula "zastrzeżone" oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem 13 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1904/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadania klauzula "zastrzeżone". Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r. udzielił G. K. (dalej: skarżący lub cudzoziemiec) zezwolenia na pobyt stały. W dniu [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda lub organ pierwszej instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.), odmówił cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Organ pierwszej instancji wskazał, że treść informacji niejawnych opatrzonych klauzulą "zastrzeżone" uzasadnia odmowę umożliwienia ich przeglądania przez stronę ze względu na ważny interes państwowy. W ocenie organu ujawnienie stronie tych informacji niejawnych wyrządziłoby szkodę dobrom prawnym ze względu na które została nadana klauzula tajności, tj. mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2019 r. Organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2018 r. orzekł już o odmowie przeglądania przez stronę dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone". Postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] października 2019 r. (orzeczenie to zostało zaskarżone do WSA w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 558/20, skargę oddalił). Szef Urzędu podkreślił, że z uwagi na wpływ kolejnego dokumentu zawierającego informacje niejawne o klauzuli "zastrzeżone", który nie był objęty tymi orzeczeniami, organ pierwszej instancji, mając na uwadze szczególny charakter dokumentu, zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie dostępu cudzoziemca do niego. Zdaniem Szefa Urzędu, treść informacji niejawnych, które zawarte zostały w tym dokumencie, uzasadniają wyłączenie ich jawności ze względu na ważny interes państwowy. Ujawnienie stronie tych informacji wyrządziłoby szkodę dobrom prawnym, ze względu na które została nadana klauzula tajności, tj. miałoby szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Szef Urzędu podkreślił, że organy obu instancji nie mogły szczegółowo uzasadnić odmowy uniemożliwienia stronie przeglądania dokumentów, zawierających informacje niejawne, z uwagi na prawną niedopuszczalność ujawnienia informacji niejawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie wyłączenie dostępu strony do akt sprawy dotyczy dokumentów, które zostały opatrzone przez właściwy organ klauzulą "zastrzeżone". Sąd zapoznał się z tymi dokumentami w kancelarii tajnej. Po analizie tych materiałów Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że nadanie tym dokumentom klauzuli "zastrzeżone" nasuwa wątpliwości. Za prawidłowe uznał stanowisko Szefa Urzędu, że ujawnienie stronie tych informacji niesie za sobą ryzyko naruszenia ważnego interesu państwowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że klauzula "zastrzeżone" jest nadawana informacjom niejawnym, których nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 742). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Szef Urzędu nie naruszył ani art. 74 § 1 w zw. z art. 73 § 1, ani art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (m. in. zarzut naruszenia art. 107 § 5 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 w z. z art. 126 k.p.a.). Zdaniem Sądu, z uzasadnienia tego jasno wynika, dlaczego stronie odmówiono dostępu do konkretnych dokumentów składających się na akta sprawy. Szef Urzędu nie mógł podawać szczegółowego uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów opatrzonych klauzulą "zastrzeżone", w tym podawać treści zawartych tam informacji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku z 13 stycznia 2021 r. wniósł G. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, tj. zarzutu: a) naruszenia art. 74 § 1 k.p.a. poprzez błędną rozszerzającą wykładnię polegającą na nieuprawnionym zastosowaniu wyjątku od zasady jawności postępowania określonej w art. 73 § 1 k.p.a. i przedłożeniu ochrony informacji objętych tajemnicą państwową ponad ważny interes strony, b) naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a., to jest zasad prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezasadne nieudostępnienie stronie postępowania akt sprawy, c) naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 107 § 5 k.p.a. poprzez zaniechanie przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych i prawnych bez wskazania przepisu prawa, który pozwalałby na takie zaniechanie. Skarżący ponadto zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia (normy materialno prawnej, która pozwalałaby na ograniczenie uzasadnienia) oraz jej wyjaśnienie. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 10 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. 3. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, tak jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się ze wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art.10 i 73 § 1 k.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 k.p.a., który stanowi, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Wyłączenie od wglądu innych akt sprawy, niż te które objęte są klauzulą "tajne" lub "ściśle tajne" wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń przez organ administracyjny, który musi stwierdzić, czy zachodzi potrzeba ochrony ważnego interesu państwowego. Pojęcie ważnego interesu państwowego wymaga indywidualizacji, skonkretyzowania, w każdym przypadku jego stosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu w akta sprawy. Podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia tego pojęcia nie oznacza, że organ działa na zasadzie swobodnego uznania, ponieważ jest to tylko ustalenie znaczenia normy prawnej w drodze wykładni, mając na uwadze dwie klauzule ochrony informacji niejawnych, które chociaż nie są wymienione w art. 74 § 1, to podlegają ochronie karnej, jak również inne tajemnice prawnie chronione. Ochrona tych różnych informacji niejawnych leży w interesie państwa prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., str. 468). 4. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono umożliwienia przeglądania części akt sprawy dotyczącej cofnięcia mu zezwolenia na pobyt stały, stanowiącej dokument, któremu nadano klauzulę "zastrzeżone", z tego powodu, że ujawnienie cudzoziemcowi tego dokumentu mogłoby zagrażać ważnemu interesowi państwowemu. Organ stwierdził, że nieuprawnione ujawnienie tych dokumentów mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że stanowisko organu administracji w tym zakresie jest prawidłowe. 5. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy. Z akt sądowych wynika, że do Sądu pierwszej instancji, do kancelarii tajnej, wpłynęły niejawne dokumenty, których dotyczy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapoznał się z tymi dokumentami. Zauważyć należy, że zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych w postępowaniu przed tym Sądem zarzutów. Jednym z nich jest zarzut naruszenia art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 5 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień przez organy administracji bez wskazania podstawy prawnej takiego ograniczenia. Podkreślić należy, że w pkt IV.3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, dlaczego stronie odmówiono dostępu do konkretnych dokumentów składających się na akta sprawy oraz że Szef Urzędu nie mógł podawać szczegółowego uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów opatrzonych klauzulą "zastrzeżone", w tym podawać treści zawartych tam informacji. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3089/20, którego przedmiotem było wcześniejsze postanowienie o odmowie G. K. dostępu do akt w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. W orzeczeniu tym NSA wskazał, że podanie w postanowieniu o odmowie umożliwienia stronie postępowania przeglądania dokumentu znajdującego się w aktach sprawy z uwagi na ważny interes państwowy bliższych informacji o treści tego dokumentu byłoby pozbawione logiki, gdyż prowadziłoby do tego, że strona postępowania, mając dostęp do postanowienia miałaby też dostęp do informacji, które tym postanowieniem są przed nią ukrywane. Zauważył również, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, która dotyczy cofnięcia udzielonego cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to więc sprawa, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że dokument, którego przeglądania skarżącemu uniemożliwiono, zawiera treści wymagające ochrony z uwagi na możliwy szkodliwy wpływ ich ujawnienia na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego. W ocenie NSA istniała zatem podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień bliższych informacji o treści dokumentu, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie. Stanowisko to należy podzielić również w rozpoznawanej sprawie. Skarżący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a upatruje również w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych w postępowaniu przed tym Sądem zarzutów naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenia art. 74 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że twierdzenia te są bezzasadne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt IV.2 uzasadnienia wyroku odniósł się do tych zarzutów i uznał, że Szef Urzędu nie naruszył ani art. 74 § 1 w zw. z art. 73 §1 k.p.a., ani art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do nich wyjaśnił zagadnienie wyważenia interesu publicznego z interesem strony postępowania administracyjnego pozbawionej pełnego dostępu do akt sprawy jej dotyczącej, a także kwestię właściwego uzasadnienia stanowiska organu administracyjnego z uwzględnieniem konieczności ochrony informacji niejawnych. Wskazał też, że po analizie dokumentów znajdujących się w kancelarii tajnej nie znalazł podstaw do uznania, iż nadanie tym dokumentom klauzuli "zastrzeżone" nasuwa wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że Szef Urzędu trafnie uznał, iż ujawnienie stronie tych informacji niesie za sobą ryzyko naruszenia ważnego interesu państwowego. 6. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień bliższych informacji o treści dokumentu, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie, to te informacje zasadnie zostały pominięte także przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 7. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i w związku z tym podlega na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.