II SAB/Gl 85/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi F. M. (M.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2023 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 28 kwietnia 2023 r. F. M. (dalej zwany skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej zwanego organem lub Wojewodą) w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 sierpnia 2022 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wskazał, że ww. wniosek z 10 sierpnia 2022 r. złożył do organu, a następnie pismami z dnia 28 stycznia i dnia 17 marca 2023 r. skierował, za pośrednictwem organu, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nie wydał jednakże decyzji w sprawie, a nawet nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy ani nie powiadomił, czy jego ponaglenia zostały przekazane do organu wyższego stopnia. Skarżący podkreślił, że organ pozostaje w bezczynności od ponad 8 miesięcy. W oparciu o powyższe okoliczności skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Śląskiego; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczenie organowi 14 - dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4. przyznanie od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania sądowo- administracyjnego wg nom przepisanych; 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej zwanej "p.p.s.a.") w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a; 6. przyznanie na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 3000 zł. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił się o jej oddalenie. Organ przyznał, że 11 sierpnia 2022 r. otrzymał wniosek skarżącego (nadany na poczcie 10 sierpnia 2022 r.) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załączonymi dokumentami. Wniosek był obarczony brakami formalnymi, które do tej pory nie zostały usunięte, a dołączona do wniosku kserokopia dokumentu podróży nie posiada wartości dowodowej. Do wniosku nie dołączono części dokumentów, które skarżący wyszczególnił we wniosku w rubryce "Załączniki do wniosku’' (str. 8). Pismem z dnia 15 maja 2023 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wyznaczając termin osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim na dzień 29 czerwca 2023 r. Powołując się na regulację art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519, ze zm. – zwanej dalej ustawą o cudzoziemcach) Wojewoda wskazał, że bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczął się. Jednocześnie, wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem, organ zauważył, że wpływa do niego od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Dodatkowo, w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do nadal stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach. Ponadto, w związku z rozpoczęciem 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno- doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, z pewnością miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych. Organ wskazał również na dodatkowe zadania, jakie zostały nałożone na pracowników, związane m.in. z przedłużeniem ważności wiz krajowych, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Organ zwrócił uwagę, że w związku opisaną wyższej sytuacją, wpływającą na obciążenie urzędów obsługujących organy administracji, w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.) przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie, w dniu 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do ww. ustawy z dnia 12 marca 2022 r. przepisy art. 100d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a).. W myśl z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Niewątpliwe, jak wynika z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei, zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 – dalej zwanej k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Wniesiona do Sądu skarga została poprzedzona ponagleniem. Skarżący, nie tylko pismem z dnia 28 stycznia 2023 r., lecz również pismem z dnia 17 marca 2023 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna. Nieuzasadnione, z przyczyn szczegółowo podanych poniżej, było wobec tego powołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na niewyczerpanie przez skarżącego środka w postaci ponaglenia. Przechodząc do meritum sprawy należy zwrócić uwagę, że w sprawach o przedmiocie objętym niniejszą skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 11 sierpnia 2023 r. Wniosek zawierał braki formalne. Organ w dniu 21 marca 2023 r. otrzymał ponaglenie z dnia 17 marca 2023 r. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, a dnia 4 maja 2023 r. do organu wpłynęła skarga. Wówczas, pismem z 15 maja 2023 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach w dniu 29 czerwca 2023 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, okazania oryginałów dokumentów złożonych w kopii z wnioskiem oraz dostarczenia wszystkich niezbędnych dokumentów. W świetle powyższego niespornego stanu faktycznego zauważyć należy, że pierwszej czynności w sprawie organ dokonał dopiero dnia 15 maja 2023 r., a zatem już po wniesieniu skargi na jego bezczynność. Oznacza to, iż organ był bierny przez okres ponad 9 miesięcy. Jednocześnie, mimo obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie zostały wypełnione także pozostałe obowiązki w zakresie: podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje aprobaty bierna postawa organu trwająca wiele miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. Mimo, że organ słusznie wskazał, iż zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Stosownie do treści art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. To, wobec powyżej regulacji art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, ocena zaistnienia bezczynności organu wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie jest to zatem 11 sierpnia 2022 r. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1885/20). Przy czym regulację szczególną w omawianym zakresie zawiera przywołany już w ramach wcześniejszych rozważań art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. W świetle powyższego, skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 11 sierpnia 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcia czynności służących wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Oznacza to, że organ nie sprostał w niniejszej sprawie wymogom określonym w art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, albowiem dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia i skargi, skierował do niego wezwanie. Termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 248/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się bowiem, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę (zob. powołany już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn.akt III SAB/Łd 129/22). Wobec długotrwałego braku skierowania do skarżącego w niniejszej sprawie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek wadliwego działania organu skarżący nie miał możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku (nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania. Jak wynika bowiem z przywołanych regulacji złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Tym samym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Bez wpływu na to rozstrzygnięcie pozostawały bowiem wyjaśnienia organu odnośnie procedowania w sprawie. Ponownie wskazać należy, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd miał bowiem na względzie, że przywołane przez organ w odpowiedzi na skargę nadzwyczajne okoliczności, takie jak: pandemia, konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, napływ do Polski migrantów oraz dynamika zmian prawnych, miały miejsce w toku rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.), że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podobnie art. 100d zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 24 sierpnia 2023 r. Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postępowania. Skoro Wojewoda nie rozpoznał wniosku skarżącego, uzasadnionym stało się, zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt administracyjnych. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w zakresie wniosków dotyczących przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł oraz wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a. Wyjaśnić wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu Sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne. Z kolei, grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając jej całokształt, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego omawianym środkiem. O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.