IV SAB/Wr 420/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi: R. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu orzekając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązana Wojewody Dolnośląskiego do wydania karty pobytu; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R. V. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. Jak wynikało z akt sprawy, decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. organ udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 8 maja 2023 r. Strona uiściła opłatę skarbową za wydanie karty pobytu, zaś w dniu 1 września 2023 r. ponaglenie w przedmiocie niewydania karty pobytu. W dniu 4 września 2023 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. Zarzucał naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez niewykonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wygenerowaniu i wydaniu Skarżącemu karty pobytu w ustawowym terminie; art. 8 § 1 k.p.a., poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; art. 12 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący wnioskował o stwierdzenie bezczynności w sprawie wygenerowania i wydania karty pobytu, niepodjęcie jakiejkolwiek czynności od dnia 26 kwietnia 2023r. i w konsekwencji niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie; stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi terminu 14 dni na dokonanie czynności; przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 200 zł oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 lipca 2023 r. zlecono kartę pobytu do personalizacji, obecnie zaś oczekuje na odbiór przez Stronę. Nadto wyjaśniał m.in., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie wydania karty pobytu i to w sposób rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie ulega wątpliwości, że wydanie karty pobytu stanowi czynność, o której mowa w powołanym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 654/22 i z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 933/22, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony lub podejmowania czynności procesowych. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy ocenie bezczynności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o Cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Jak wynika z akt sprawy Skarżący opłatę za wydanie karty pobytu uiścił na rachunek organu w dniu 8 maja 2023 r., zatem od tej daty biegł zatem termin na jej wydanie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę kartę zlecono do personalizacji w dniu 31 lipca 2023 r., zaś w dniu 13 września 2023 r. Stronę powiadomiono o możliwości jej odbioru. Zatem od dnia wniesienia przez Stronę opłaty do dnia wydruku karty upłynęły ponad cztery miesiące. Niewątpliwe organ przekroczył terminy zastrzeżone w przepisach na dokonanie ww. czynności, co uzasadnia zarzut bezczynności. Ich wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te fakty do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie włączeń wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wydania karty pobytu i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania. W istocie wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną nie wymaga żadnego prowadzenia postępowania w sprawie. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie złożonego przez stronę ponaglenia. Przewlekłość ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów załatwiania spraw. Sąd dostrzega fakt znaczącego wpływu do organu administracji wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, ponadto nie usprawiedliwiają one opieszałości w zakresie czynności nie wymagających istotnego nakładu pracy czy prowadzenia dochodzenia, a polegają jedynie na działaniach o charakterze technicznym - wyrobienie karty pobytu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na załatwienie sprawy przez zawiadomienie - już po złożeniu skargi –o gotowości do wydania karty pobytu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do dokonania tej czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Jako uzasadnione uznane zostało żądanie strony o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Sąd uznał, że przyznana kwota 200 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).