II SA/Bd 1395/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2023r. nr [...] odmawiającą przyznania Ł. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2. uchyla decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2023r. nr [...] w części odmawiającej przyznania Ł. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Prezydent M. B., po rozpoznaniu wniosku Ł. K. (skarżącego) z dnia [...] sierpnia 2023 r., działając w oparciu o m.in. art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "u.p.z.i.r.p." lub "ustawa") orzekł o uznaniu skarżącego z dniem [...] sierpnia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy rozwiązał on stosunek pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że umowa o pracę z czeską firmą [...] została rozwiązana za porozumieniem stron ze względu na zaległości w wypłacie wynagrodzenia oraz części służącej dokonaniu opłat na rzecz ZUS i US. Forma takiego rozwiązania umowy o pracę została – jak wskazał – wpisana przez samą firmę w dokumencie, który skarżący otrzymał za pośrednictwem poczty. Wskazał ponadto na brak kontaktu ze strony firmy oraz że aktualnie jest na etapie przedsądowego dociekania należnych mu pieniędzy. Podkreślił jednocześnie, że jest aktualnie bez środków do życia w związku z czym wystąpił o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dniu [...].10.2023 r złożył oświadczenie, w którym wyjaśnił, że świadectwo pracy przyszło do niego z opóźnieniem w takiej formie jaka została załączona oraz że nie znając możliwości odwołania się lub nieprzyjęcia, skarżący odebrał je wiedząc o potrzebie w rejestracji w PUP i w dostępie do zasiłku. Na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego Wojewoda zważył, że skarżący rejestrując się w PUP w dniu [...].08.2023 r. spełnił warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednak biorąc pod uwagę "Świadectwo pracy" z dnia [...].07.2023 r. - z którego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu Pracy) - oraz znajdujące się w aktach "Porozumienie o rozwiązaniu umowy o pracę" z dnia [...].06.20223 r. - z którego wynika że skarżący i pracodawca zgodnie postanowili rozwiązać umowę o pracę z dniem [...].07.2023 r., a porozumienie to zostało własnoręcznie podpisane przez obie strony – Wojewoda stwierdził, że skarżącemu jako bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od zarejestrowania się. Zwrócił jednocześnie uwagę na sprzeczność między treścią odwołania, oświadczenia z dnia [...] r. oraz "Porozumienia o rozwiązaniu umowy o pracę" z dnia [...].06.2023 r. Wskazał, że skarżący - wbrew stwierdzeniu, że to pracodawca sam wpisał formę rozwiązania umowy u pracę w dokumencie – był świadomy jaki zapis będzie w świadectwie pracy, skoro razem z pracodawcą uznał i poświadczył własnoręcznym podpisem, że rozwiązanie umowy nastąpi na mocy porozumienia stron. Forma rozwiązania zdaniem Wojewody była zatem oczywista i zgodna z oświadczeniem woli obu stron. Organ zakwestionował również twierdzenie o braku wiedzy o możliwości odwołania się lub nieprzyjęcia świadectwa pracy, podnosząc, że na świadectwie pracy skarżącego znajdowało się pouczenie dotyczące możliwości sprostowania świadectwa. Poza tym organ wskazał, że skoro strona przedłożyła świadectwo pracy, to organ był zobowiązany uznać jego treść za wiążącą, przy czym zgodnie z jego treścią zawartą w pkt 4 rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z inicjatywy dwóch stron. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, ze sankcja odmowy prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, jednak – jak wskazał – ani w "Porozumieniu o rozwiązaniu umowy o pracę" z [...] czerwca 2023 r., ani w świadectwie pracy nie ma zapisu dotyczącego powyższych okoliczności. Wojewoda wyjaśnił również, że art. 75 ust.1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. jest przepisem bezwzględnie wiążącym, do którego nie należy stosować wykładni rozszerzającej. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej aktualnej trudnej sytuacji życiowej skarżącego, Wojewoda wskazał, że w zakresie ochrony egzystencji i udzielania wsparcia pomocy udzielają Ośrodki Opieki Społecznej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej zmianę poprzez nakazanie organom wypłaty zaległych 3miesięcznych zasiłków od dnia [...].08.2023 r. W uzasadnieniu podniósł, że nieprzyznanie mu zasiłku od dnia zarejestrowania w PUP uznaje za krzywdzące, w szczególności ze względu na to że o odmowie przyznania zasiłku dowiedział się na 2 dni przed datą pierwszego potencjalnego otrzymania takiego zasiłku. Odnośnie formy zakończenia pracy w firmie zagranicznej, gdzie pracował przez ostatnich 12 miesięcy i do której doszło na mocy porozumienia stron, wyjaśnił, że został postawiony przed faktem dokonanym, podkreślając, że kiedy otrzymał formę rozwiązania stosunku pracy, nie sądził , że będzie to miało jakiekolwiek znaczenie. Zaznaczył przy tym, że mając dzisiejszą wiedzę odmówiłby przyjęcia takiej formy rozwiązania umowy o pracę. Wyjaśnił też, że za taką decyzją stała obietnica wypłacenia przez pracodawcę odprawy w postaci 30% wynagrodzenia, co finalnie się nie stało. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 7 lutego 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art. 75 ust. 1 ustawy, w pkt 1-9, wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku. Zgodnie z pkt 2 tej regulacji, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Jednocześnie w tym samym przepisie ustawodawca wprowadził wyjątek od zastosowania omawianej regulacji, polegający na zachowaniu przez bezrobotnego prawa do zasiłku jeżeli porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo gdy rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 1ą ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podjęto problem skutków rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron. W judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy. Przepis ten odsyła m.in. do cyt. wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p, co nakłada na orzekające organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn, z jakich do niego doszło. Przy czym organy nie mogą poprzestać wyłącznie na treści świadectwa pracy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 484/17, wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/K 363/23, wyroki NSA: z 14 października 2022r.sygn. akt I OSK 1125/22 i z 8 grudnia 2021r. sygn. akt I OSK 209/20 - dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie zwraca się nadto uwagę, że sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce również wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Dostrzega się jednak, że okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy (stosunku służbowego). W efekcie omawiana sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana. Tak jest przede wszystkim wówczas, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy (por. Z. Góral (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz do art. 75, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Aprobując powyżej prezentowane poglądy, Sąd podkreśla, że ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych (a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało) od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. Prawodawca rozróżnia w tym wypadku dwie sytuacje, które rodzą odmienne dla bezrobotnego skutki prawne. Pierwsza z nich wiąże się z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, co z oczywistych względów powoduje, iż pracownik nie ma wpływu na kształtowanie własnego zatrudnienia i wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy - art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. Druga zaś jest związana z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy inicjatywa rozwiązania umowy o pracę należy do pracownika i to on kształtuje przebieg dotychczasowego zatrudnienia. W tym drugim przypadku ustawodawca przewiduje przyznanie zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 90 dni od dnia zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organy obu instancji nie badały i nie odniosły się do kluczowej kwestii, a mianowicie, czy rozwiązanie stosunku pracy przez skarżącego z [...] na mocy porozumienia stron nastąpiło np. z powodu zmniejszenia zatrudnienia – czego nie można wykluczyć w świetle podnoszonej przez skarżącego okoliczności niewywiązywania się przez pracodawcę z podstawowego obowiązku wypłaty wynagrodzenia i odprowadzania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez stronę, a ograniczyły się wyłącznie do zapisów świadectwa pracy oraz zawartego porozumienia. Organy przyjęły, że wyłącznie w oparciu o dokument w postaci świadectwa pracy można ustalić okoliczności istotne dla zastosowania wyjątków uregulowanych art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Co prawda pracodawca, w świetle art. 97 § 2 kodeksu pracy, ma obowiązek podać w świadectwie pracy informacje dotyczące m.in. trybu rozwiązania, a także inne informacje niezbędne do ustalenia uprawnień pracowniczych, to jednak zaniedbanie tego obowiązku nie stanowi przeszkody dla dowodzenia rzeczywistych powodów rozwiązania stosunku stron za porozumieniem stron. Niedopuszczalne jest wprowadzanie hierarchii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonym środkiem dowodowym – tj. świadectwem pracy – jak uczyniły to organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie. Taka praktyka organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organy maja obowiązek wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy dokonują rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Uwagi te szczególnie odnoszą się do organu odwoławczego albowiem dostrzec trzeba, że w zaskarżonej decyzji organ ten nie odniósł do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. Natomiast w sytuacji, gdy strona postępowania zgłasza konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 – dostępny na stronie jw.). W przekonaniu Sądu powyższe skutkowało również tym, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie. Zdaniem Sądu wydanie kontrolowanych decyzji bez dokładnego wyjaśnienia i oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia, czy rozwiązanie stosunku pracy przez skarżącego na mocy porozumienia stron było uzasadnione przyczynami wymienionymi w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznać należy za naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej. Wyjaśnienia wymaga, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Odnotować też trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odniesieniu do omówionych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wykazano wyżej, organy niewątpliwie naruszyły ww. przepisy postępowania, ponieważ nie sprostały określonym w nich obowiązkom na skutek nierozpoznania sprawy w jej całokształcie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał za przedwczesne i nieuprawnione stanowisko organów dotyczące braku zaktualizowania się w przypadku skarżącego przesłanek określonych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Przedstawiona w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji argumentacja jest bowiem niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organy stanowiska. Rzeczą Sądu nie jest natomiast poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu czy odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty skarżącego. Zasygnalizowano już na wstępie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach wyręczać. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.