II SAB/Wr 298/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1400 (słownie: tysiąc czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. K. (dalej "skarżący", "strona skarżąc") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł pismem z dnia 12 sierpnia 202 r. skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 12 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym samym nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu. Mając na względzie powyższe, strona wniosła o stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłości w trakcie prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 8.000 zł, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu 2 marca 2020 r. mocodawca skierował do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (data doręczenia 4 marca 2020 r.). W dniu 7 stycznia 2021 r. bez uprzedniego wezwania zostały uzupełnione jego braki formalne. Po długim okresie milczenia ze strony organu pełnomocnik skierował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., które zostało doręczone w dniu 1 lipca 2022 r. Wojewoda nie poinformował strony o przekazaniu ponaglenia do organu wyżej instancji w myśl art. 37 § 4 K.p.a. W dniu 27 maja 2021 r. została do organu skierowana skarga na bezczynność. Od tego momentu Wojewoda podjął jedynie pozorne działania mające iluzorycznie prowadzić do zakończenia postępowania. Pomimo skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków z dnia 9 lipca 2021 r. i uzupełnienia ich przez stronę w dniu 27 lipca 2021 r. do dnia sporządzenia niniejszej skargi organ nie powziął dalszych kroków do wydania decyzji w sprawie. Po długim czasie bezczynności skierował jedynie zapytanie do służb, czy pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności kraju. Takie pozorne działania doprowadzają jedynie do jeszcze większej przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, pomimo, iż w dniu 9 listopada 2021 r. zapadł wyrok WSA (II SAB/Wr 369/21) zobowiązujący Wojewodę do wydania aktu, to nadal do dnia dzisiejszego organ nie zakończył postępowania. Biorąc to pod uwagę, z całą stanowczością uznać należy, że jest ono prowadzone z rażącym – w ocenie strony skarżącej – naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem ze względu na wskazany wyżej przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 799 ze zm.; zwana dalej "u.cudz."). Istotne jest, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; dalej zwana "ustawa nowelizująca"). Na mocy art. 1 pkt 13 ustawy nowelizacyjnej dodano art. 112a u.cudz. W ust. 1 tego artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 u.cudz., termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 4 marca 2020 r. (data wpływu wniosku do organu). Na uwagę zasługuje również fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. – z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami – ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), którą dodano – na mocy jej art. 1 pkt 44 – art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń oraz wskazujący, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących tych postępowań nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym, zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, jego zmiany czy cofnięcia zezwolenia - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że od dnia złożenia wniosku w dniu 4 marca 2020 r. do dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 15 kwietnia 2022 r. upłynęło ponad dwa lata. Wedle obowiązujących wówczas norm prawnych organ winien był w tym czasie załatwić wniosek strony skarżącej, jednakże do czasy wpłynięcia w dniu 7 stycznia 2021 r. koperty wniosku, czyli przez okres dziesięciu miesięcy, Wojewoda nie wykonał żadnej czynności. Pierwsza czynność procesowa została podjęta dopiero po upływie kolejnych sześciu miesięcy, tj. w dniu 8 lipca 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 109 ust. 1 u.cudz. zwrócił się bowiem w tym dniu do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy również zwrócić uwagę, że pismem z dnia 21 maja 2021 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. stwierdził m.in., że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (II SAB/Wr 369/21). Akta prawomocnej sprawy wróciły do organu w dniu 10 marca 2022 r. Decyzja udzielająca stronie skarżącej pozwolenia na pobyt została wydana dopiero w dniu 27 października 2022 r., a więc po upływie ponad sześciu miesięcy od wyznaczonego powołanym wyżej wyrokiem terminu. Jedyna czynność podjęta przez organ w tym okresie to sporządzenie w dniu 4 lutego 2022 r. i 13 kwietnia 2022 r. list kontrolnych, z których wynika, że można było wydać decyzję. Uwzględniając powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że "bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."). Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych), co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (wyroki: NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., II SAB/Gd 26/21; WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Oceniając pod tym względem prowadzone przez Wojewodę postępowanie, Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w ponad kilkumiesięcznych odstępach czasu, nie wydając przy tym żadnych zawiadomień, o których mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Stąd orzeczono – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Przy czym, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czemu dano wyraz – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – w punkcie drugim sentencji wyroku. W tym miejscu zaznaczyć należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając na dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi zatem o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. podkreślić również wypada, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia uzasadniają stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły ponad dwa lata, licząc do dnia 15 kwietnia 2022 r., kiedy to terminy zostały zawieszone. Przy czym, zignorowany został wydany przez tut. Sąd wyrok, którym wskazano termin, w jakim powinna zostać wydana decyzja kończąca prowadzone postępowanie. Ponadto, należy uwzględnić również fakt, że Wojewoda przekazał skargę do Sądu po upływie prawie dwudziestu miesięcy od jej wpłynięcia do organu. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej – rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Ponadto, zdaniem Sądu, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu – powtarzane od kilku już lat – tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uzasadnia – zgodnie z wnioskiem strony skarżącej – przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16). Charakter stwierdzonej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1400 zł. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał tym samym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Odnośnie zaś orzeczenia w punkcie trzecim sentencji, należy zauważyć, że zgodnie z przepisami art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie, mimo stwierdzenia przewlekłości postępowania, nie ma podstawy do zobowiązywania organu do wydawania aktu, bowiem Wojewoda w dniu 27 października 2022 r. wydał decyzję Nr SOC-PCII.6151.1.1984.2020.AO, którą udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i praę, co czyni postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe w tym zakresie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.; 480 zł) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł). Stąd orzeczono jak w punkcie piątym sentencji niniejszego wyroku.