II OZ 383/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 grudnia 2022 r., Nr 257/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE A. O. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 grudnia 2022 r., nr 257/SPEC/2022, którą uchylono w części i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu Wyszkowskiego z 15 września 2021 r., nr 10/2021, zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. ,,Budowa drogi gminnej w miejscowości C.". W skardze tej sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji "do czasu rozstrzygnięcia złożonej (...) skargi". Uzasadniła go tym, że w jej ocenie "inwestycja jest zaburzeniem odrodzonego środowiska naturalnego, które powstało na terenach wyludnionej byłej miejscowości". Postanowieniem z 18 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że obowiązek ich wykazania ciąży na stronie domagającej się wstrzymania wykonania aktu lub czynności, a ponadto podkreślił wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania. Sąd wyjaśnił, że powodzenie wniosku uzależnione jest od inicjatywy samej strony, która w uzasadnieniu wniosku winna wskazać argumentację, że wykonanie zaskarżonego aktu, spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przy tym niewystarczające jest formułowanie ogólnikowych twierdzeń (por. postanowienie NSA z 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14), ale staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.). Wydanie decyzji w tym trybie nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, bowiem brak jest przepisów szczególnych w tym zakresie. Przyjęte w tej ustawie uregulowania prawne mają jednak zapewnić szybki przebieg inwestycji drogowych. Sąd podzielił utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że w takiej sytuacji, jaka ma także miejsce w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. A zatem mechanizmy przewidziane w tej ustawie mające zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji, w sposób istotny ograniczają możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony skarżącej w świetle regulacji zawartych w tej ustawie (vide: postanowienie NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14, postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13; postanowienie NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1128/10; postanowienie NSA z 27 września 2012 r., sygn. akt II OZ 818/12; postanowienie NSA z 23 września 2010 r,. sygn. akt I OZ 705/10). W omawianym akcie prawnym interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak dostatecznego jego uzasadnienia okolicznościami wyjątkowymi. Przywołana przez skarżącą w uzasadnieniu wniosku argumentacja odnośnie do ewentualnej możliwości "zaburzenia odrodzonego środowiska naturalnego" - nie jest wystarczająca do udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Sąd zauważył, że niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Wskazane odszkodowanie ustalane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Następnie Sąd podkreślił, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, Sąd nie bada zasadności samej skargi. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżąca argumentowała, że złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mając na względzie zachowanie istniejącego środowiska naturalnego, które powstało na terenach wyludnionej, byłej miejscowości. Skarżąca stwierdziła, iż sądziła, że pozwoli to na utrzymanie odrodzonego środowiska do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Sąd. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pozwoli Inwestorowi na rozpoczęcie prac budowlanych ze względu na nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, pomimo że rozpatrywana jest skarga do sądu. Brak wstrzymania skutkuje możliwością zniszczenia środowiska przed rozstrzygnięciem toczącej się sprawy. Skarżąca zaznaczyła, że wstrzymanie wykonania ma kluczowe znaczenie dla całej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca żądając wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości C., nie wykazała wymaganych z uwagi na przedmiot decyzji, okoliczności o szczególnym charakterze, które uzasadniałby wstrzymanie realizacji tej inwestycji drogowej z narażeniem interesu społecznego i gospodarczego, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych w specustawie drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym postanowieniu zasadnie zwrócił uwagę, że przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwzględnienia wymagają uregulowania ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji drogowych. Rozwiązania przewidziane w specustawie mają bowiem zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji drogowych. W istocie mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób zasadniczy ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Oczywiście wydanie decyzji w trybie tej ustawy nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, ale oceniając argumentację wniosku nie można pominąć wyjątkowego charakteru specustawy, której celem, jak wyżej wskazano, jest umożliwienie sprawnego prowadzenia inwestycji z zakresu dróg publicznych. Wobec powyższego argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne, bowiem ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i naruszałoby ważny interes społeczny. Zarówno w uzasadnieniu wniosku, jak i w zażaleniu skarżąca wskazała, że powodem wniesienia wniosku o wstrzymanie była potrzeba ochrony przed zniszczeniem podczas realizacji ww. inwestycji odrodzonego środowiska naturalnego, które powstało na terenach wyludnionej, byłej miejscowości. Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji skarżącej Sąd prawidłowo przyjął, iż nie mogła ona stanowić podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, kwestia bliżej niesprecyzowanego zagrożenia dla odrodzonego środowiska naturalnego nie mogła być podstawą do udzielenia takiej ochrony. Nie wiadomo w czym miałby przejawiać się owo zagrożenie i czy faktycznie realizacja inwestycji doprowadzi do realnych zniszczeń w środowisku. Nie wiadomo też czy teren jaki skarżąca wskazuje jako wymagający ochrony jest terenem posiadającym rzeczywistą wartość dla środowiska naturalnego lub czy jest chronionym prawem. Wobec tego trudno uznać taką enigmatyczną i bardzo ogólną argumentację za uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która wymaga z uwagi na powiązany z nią interes społeczny w szybkim i spranym jej realizowaniu, wyjątkowej przyczyny uzasadniającej wstrzymanie inwestycji drogowej. Zdaniem NSA, ochrona środowiska naturalnego terenu o niepotwierdzonej wartości przyrodniczej nie uzasadniała wstrzymania bowiem nie sposób uznać że inwestycja będzie prowadziła do znacznej szkody w środowisku naturalnym tego terenu czy doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków tj. nieodwracalnych zmian w środowisku o niepotwierdzonej wartości przyrodniczej. Nie można wykluczyć, że teren wskazywany przez skarżącą zasługuje na ochronę jego walorów przyrodniczych ale powinna ona wskazać jaki to teren oraz uprawdopodobnić stosowną dokumentacją negatywny wpływ realizacji inwestycji na stwierdzone walory przyrodnicze tegoż terenu. Braki uzasadnienia wniosku w powyższym zakresie uniemożliwiały jego pozytywne rozpatrzenie. Wskazać należy, że lakoniczna i ogólnikowa argumentacja wniosku o wstrzymanie nie pozwoliła uznać, że w sprawie umożliwiającej realizację inwestycji drogowej powołane zostały okoliczności o szczególnym charakterze które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Kwestia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji będzie analizowana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.