II OSK 630/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 331/20 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2020 r. nr WOP.7721.16.2020.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 listopada 2020 r., II SA/Bk 331/20 oddalił skargę A.R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 19 lutego 2020 r., nr WOP.7721.16.2020.TN, utrzymującą w mocy w wyniku rozpatrzenia odwołania A.R., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 31 grudnia 2019 r., znak NB.5040.6.2013, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku o wymiarach 7,30 m x 5,30 m wraz z tarasem o wymiarach 1,88 m x 5,30 m oraz instalacją kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki, usytuowanego na działce nr ew. [...] (po podziale działka nr ew. [...]), położonej w obrębie [...], gmina [...]. A.R. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. poprzez ich zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji PWINB, choć w dacie wydania zaskarżonego wyroku z 10 listopada 2020 r. przepisy te miały inne brzmienie i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia; 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji PWINB w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor wyłącznie jeden raz może wystąpić z wnioskiem o legalizację obiektu i nie może złożyć ponownego wniosku o legalizację obiektu, jeśli cofnął poprzednio złożony wniosek w tym zakresie przed uprawomocnieniem się decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu; 3) art. 48b ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, choć w dacie wydania zaskarżonego wyroku z 10 listopada 2020 r. przepis ten obowiązywał i stwarzał, w razie złożenia wniosku o legalizację, obowiązek dla organu nadzoru budowlanego do nałożenia, w drodze postanowienia, wymóg przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę decyzji PWINB poprzez uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, występując także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Niesporne ustalenia faktyczne zaistniałe w sprawie, której sposób rozpatrzenia został objęty kontrolą Sądu I instancji w następstwie wniesienia przez skarżącą skargi na decyzję PWINB z 19 lutego 2020 r., wskazują, że wobec stwierdzenia, iż wybudowany na działce nr ew. [...], obrębi [...], gmina [...] budynek letniskowy stanowi samowolę budowlaną, ponieważ realizowane w latach 2008-2011 roboty budowlane powinny zostać poprzedzone uzyskaniem przez skarżącą jako inwestora pozwolenia na budowę, PINB w dniu 13 sierpnia 2013 r. wszczął postępowanie legalizacyjne w sprawie legalności ww. obiektu budowlanego, a następnie postanowieniem z 27 września 2013 r. wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał skarżącą do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b. umożliwiających wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b. O zastosowaniu w sprawie nakazu rozbiórki opartego o normę art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. przemawiać miało stwierdzenie, że skarżąca nie zastosowała się do powyższego zobowiązania, w szczególności nie przedstawiła sporządzonego przez projektanta projektu budowlanego dotyczącego samowolnie zrealizowanego budynku, jak też decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia wymaganej w sprawie z uwagi na nieobowiązywanie dla terenu, na którym znajduje się działka nr ew. [...], obrębi [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena prawna Sądu I instancji uznająca, że zaskarżona decyzja PWINB odpowiada prawu i wyjaśniająca motywy oparcia się na takim przekonaniu została zakwestionowana w skardze kasacyjnej na płaszczyźnie zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 48b ust. 1 p.b., niemniej argumentację, która wskazywać ma na uchybienie przez Sąd ww. przepisom, należy odrzucić jako oczywiście błędną. Po pierwsze, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których skarżąca uznaje, że w toku przeprowadzanej kontroli decyzji PWINB zobowiązującej stronę do rozbiórki spornego obiektu budowlanego Sąd I instancji powinien w celu oceny zgodności z prawem tego aktu zastosować przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku, a nie rozstrzygnięcia ww. sprawy administracyjnej. Wyrażone w skardze kasacyjnej przez stronę przekonanie nie zostało poparte jakimkolwiek argumentem, podczas gdy tego rodzaju błąd odnoszący się do ustaleń walidacyjnych, jeżeli jest przypisywany Sądowi wraz z uznaniem, że rzutuje on na wynik sprawy, powinien zostać wyczerpująco uzasadniony. Wymaganie takie wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który zobowiązuje autora skargi kasacyjnej do przytoczenia podstawy kasacyjnej, jak i jej odpowiedniego uzasadnienia. Po drugie, w kontekście założeń, które nakazywały skarżącej zakwestionować wyrok Sądu I instancji jako wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany wskazać, że trudno jest objąć je akceptacją, jeżeli pozostają one w sprzeczności z konsekwencjami obowiązywania podstawowej zasady, w oparciu o którą została ukształtowana w przepisach p.p.s.a. kontrola sądowa sprawowana przez sądy administracyjne w sprawach z zakresu działalności administracji publicznej. W piśmiennictwie odnośnie do wskazanego zagadnienia zauważa się, że sposób ukształtowania tzw. zasad temporalnych rozpoznawania i orzekania, tj. pozwalających określić stan prawny, na podstawie którego sąd powinien przeprowadzić kontrolę działania administracji i orzekać w sprawie, jest bezpośrednio zależny od przyjętego w danym kraju modelu sądownictwa administracyjnego. W państwach, w których dominuje orzekanie kasacyjne, sądy, co do zasady, orzekają zgodnie ze stanem występującym w chwili podjęcia zaskarżonego aktu lub dokonania czynności. Wynikający z przyjętych w p.p.s.a. zasad model kasacyjny odnoszący się do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej nakazuje sądowi administracyjnemu na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekanie według akt sprawy administracyjnej zawisłej przed organami administracji publicznej, będącej przedmiotem kontroli w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czego konsekwencją jest uznanie, że przyjęcie przez sąd legalności jako kryterium kontroli działania organu, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), odwołuje się do ustalenia, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym, który miał na uwadze organ, podjął on prawidłowe rozstrzygnięcie. Wymóg wzięcia pod uwagę stanu prawnego z chwili wydawania rozstrzygnięcia przez organ stwarza zatem po stronie sądu obowiązek wypowiedzenia się, czy w świetle istniejącego w dacie orzekania stanu prawnego rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem, nawet jeżeli uległo ono zmianie pomiędzy datą zakończenia postępowania administracyjnego a datą wniesienia skargi, czy też momentem wyrokowania. Z tym rozwiązaniem konstrukcyjnym pozostają spójne typy wadliwości ujęte w art. 145 § 1 p.p.s.a., uzasadniające wzruszenie zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej (por. W. Szafrańska [w:] System Prawa Sądownictwa Administracyjnego, Tom 1. Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, W. Piątek, Warszawa 2023, s. 1020-1022). Trafnie wskazuje się, że do oceny zachowań sądów administracyjnych przydatne jest odwołanie się do charakterystyki dokonywania zwrotów stosunkowych, w których normami dopełnienia są przepisy kształtujące sposób konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony postępowania, obowiązujące w dacie dokonywania tejże konkretyzacji przez organ administracji publicznej (por. D. Gregorczyk, Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych, Warszawa 2018, s. 369-375, 443-451) i do tego weryfikacyjnego wzorca legalności decyzji, w tym opisanego sposobu podejmowania przez sąd decyzji walidacyjnej odwołał się pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w treści uzasadnienia uchwały z 26 października 2009 r., OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienie to jest ujmowane w przedstawiony wyżej sposób (por. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 593/20; wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., II OSK 882/18; wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., II OSK 393/18; wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 412/17; wyrok NSA z 6 maja 2015 r., II OSK 2484/13), co uniemożliwia kategorią błędu prowadzącego do wadliwości wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmować zachowania sądu, które kryteria legalności kontrolowanej decyzji administracyjnej odnosi do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Jedynie na marginesie powyższych uwag wymaga zauważenia, że argumentacja nakazująca postawienie przez skarżącą zarzutów naruszenia w kontrolowanej sprawie prawa materialnego abstrahuje w całości od tego, iż elementem nowelizacji przepisów p.b., która weszła w życie po zakończeniu postępowania zaskarżoną decyzją PWINB, było określenie przez ustawodawcę zagadnień międzyczasowych. Wprowadzenie do ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 25, który przyjmuje, że do spraw uregulowanych w p.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (19 września 2020 r.), przepisy p.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, oznacza, iż niezależnie od tego, czy sprawę legalizacji spornego budynku zrealizowanego przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej rozstrzygałby w dacie wydania zaskarżonego wyroku (10 listopada 2020 r.) organ nadzoru budowlanego, czy też, jak oczekuje tego strona skarżąca, legalność decyzji Sąd I instancji powiązałby orzekając merytorycznie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wyrokowania, obowiązek ciążący na skarżącej powinien być kształtowany treścią dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Zastrzeżenia skarżącej pomijają równocześnie to, że znaczenie normatywne powołanych przepisów p.b. odpowiada treści nowo wprowadzonego przepisu art. 49e pkt 3 p.b., który nakaz wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części podobnie łączy z przypadkiem nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, a to ta sytuacja zaniechania skarżącej jako inwestora, co niespornie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, decydowała o objęciu go sankcją nakazania rozbiórki budynku. Podobnie rzecz się ma z równoważnością działania organu nadzoru budowlanego przewidzianego w art. 48 ust. 3 p.b. oraz we wskazanym przez skarżącą art. 48b ust. 1 p.b., który polega na zobowiązaniu inwestora postanowieniem do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych. Na gruncie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a także w świetle sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej, za niezrozumiały uznać trzeba zarzut dopuszczenia się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. wskutek mylnego przyjęcia, że inwestor wyłącznie jeden raz może wystąpić z wnioskiem o legalizację obiektu i nie może złożyć ponownego wniosku o jego legalizację, jeśli cofnął poprzednio złożony wniosek w tym zakresie przed uprawomocnieniem się decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu. Brak jest tego rodzaju stanowiska interpretacyjnego w treści uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie może to dziwić, albowiem motywy wyroku ściśle odpowiadają przebiegowi postępowania legalizacyjnego, które zostało zakończone decyzją PWINB z 19 lutego 2020 r. Nie jest zrozumiałe nawiązywanie przez skarżącą do wniosku o legalizację obiektu, jeżeli w kontrolowanej sprawie, stwierdzając dopuszczenie się samowoli budowlanej, PINB wszczął postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym skarżącą pismem z 13 sierpnia 2013 r. (k. 35 akt adm.). W ramach prowadzonego z urzędu postępowania zostało wydane postanowienie PINB z 27 września 2013 r. (k. 52 akt adm.), w którym znalazło się zobowiązanie skarżącej do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych określonych w art. 48 ust. 3 p.b. i jakkolwiek na zasadzie fikcji prawnej art. 48 ust. 5 p.b. przyjmuje, że zastosowanie się do tego obowiązku przez inwestora powinno być traktowane jako równoważne wnioskowi o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, to w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż wskazany stan, mając na uwadze zaniechanie skarżącej jako inwestora, nie zaistniał, a tym bardziej trudno do niego odnosić przypadek "cofnięcia poprzednio złożonego wniosku". Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że doszło do "wycofania wniosku inwestora" (s. 2 uzasadnienia wyroku), jednakże ten fragment uzasadnienia wyroku powiązany jest z wyjaśnieniem przebiegu starań skarżącej nakierowanych na uzyskanie wymaganej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla samowolnie zrealizowanego przedsięwzięcia i w jego ramach Sąd wskazał na umorzenie tego postępowania decyzją Wójta Gminy [...] z 4 listopada 2019 r., znak DB.6730.26.2015 w następstwie cofnięcia wniosku złożonego przez stronę. Legitymowanie się przez sprawcę samowoli budowlanej decyzją ustalającą warunki zabudowy stanowi przesłankę legalizacji samowoli budowlanej, niemniej nawet ścisły związek tego aktu z procedurą legalizacyjną nie jest wystarczający, by wniosek inwestora, o którym mowa w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), określać mianem "wniosku o legalizację obiektu". Przyjęte w sprawie ustalenia potwierdzały, że w terminie ponad 6 lat, którego bieg wyznaczało wydane przez PINB postanowienie z 27 września 2013 r., skarżąca nie była w stanie uzyskać w trybie legalizacyjnym decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu niemożności pogodzenia lokalizacji inwestycji z zakazem przewidzianym w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 2117), czego wyrazem było wydanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowienia z 16 sierpnia 2016 r., znak DOA-wol.612.47.2016.MB.5 utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) z 20 stycznia 2016 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej "budynku gospodarczego z funkcją rekreacyjną", od którego skargę wniesioną przez skarżącą oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2017 r., IV SA/Wa 2796/16. Kontrola tejże procedury uzgodnieniowej była poprzedzona wcześniejszym postępowaniem uzgodnieniowym, w którym GDOŚ postanowieniem z 28 listopada 2014 r., nr DOA-woI.612.308.2014.MB.3 również utrzymał w mocy odmowne postanowienie RDOŚ z 18 lipca 2014 r., znak: WSTI.612.2.189.2014.AN. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że skargę skarżącej na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 550/15. Sytuacja polegająca na kolejnym wystąpieniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że świadczy o zawisłości sprawy, której należy przypisywać zasadniczo charakter zagadnienia wstępnego w toku postępowania legalizacyjnego, jeżeli była poprzedzona nieudanymi próbami uzyskania tejże decyzji przez inwestora, mogła zostać uznana przez Sąd za wymuszającą podjęcie zawieszonego postępowania legalizacyjnego postanowieniem z 27 listopada 2019 r., a także za uzasadniającą odmowne rozpatrzenie wniosku skarżącej z 3 grudnia 2019 r. postanowieniem z 30 grudnia 2019 r. odmawiającym zawieszenia postępowania (k. 170 akt adm.), które otwierało drogę do wydania zaskarżonego nakazu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.