II OSK 613/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 626/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 626/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie), stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r.) oraz poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r.), wydanych w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 20 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta Poznania (dalej Prezydent) o dopuszczenie do udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego /budynku biurowego/, budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. (znak sprawy [...]). Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Prezydent odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach w sprawach: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego /budynku biurowego/ budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], przy ul. [...] w P. Następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego (hotel). W wyniku zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2014 r., wniesionego przez Stowarzyszenie, Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak nr [...], uchyliło wskazane powyżej postanowienie Prezydenta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wszczął i prowadził trzy odrębne postępowania, które zakończył wydaniem trzech odrębnych decyzji, tj. decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. [...] w P., decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...] obręb [...] przy ul. [...] oraz decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego, sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...]obręb [...] przy ul. [...] w P. Tymczasem jak wynikało z sentencji zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2014 r., odmówiono dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego /budynku biurowego/ budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P., a postanowienie wydano w sprawach: [...]. W ocenie Kolegium, połączono zatem trzy odrębne postępowania nie wskazując podstawy prawnej, przy czym stan faktyczny tych spraw nie był tożsamy (poszczególne inwestycje dotyczyły tej samej działki, ale różnych obiektów). Następnie Kolegium, uznając się za właściwe do rozpoznania podania Stowarzyszenia z dnia 20 czerwca 2014 r., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w związku z tym, że w dniu [...] października 2014 r. została przez organ I instancji wydana decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego (decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego, sprawa: [...]) i zostały złożone od tej decyzji odwołania, w tym skarżącego Stowarzyszenia, koniecznym stało się rozpatrzenie przez SKO kwestii dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Podaniem z dnia 11 maja 2015 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1), bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem Kolegium, cele Stowarzyszenia zostały sformułowane w ogólny sposób, co powoduje, że niemożliwym staje się stwierdzenie, że jego cele są powiązane w sensie prawnym i faktycznym z przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto nie sposób przyjąć, aby cele skarżącego Stowarzyszenia obejmowały postępowanie administracyjne związane z realizacją określonego przedsięwzięcia budowlanego. Kolegium zaznaczyło też, że właściwym organem do zajęcia stanowiska w zakresie ochrony dóbr kultury jest konserwator zabytków. Zdaniem Kolegium, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być ponadto uzasadnione interesem społecznym, co samo przez się nie wynika z faktu posiadania statusu organizacji społecznej, ani występowania przez nią w innych postępowaniach. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu Kolegium naruszenie: - art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 statutu Stowarzyszenia, poprzez uznanie, że żądanie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny, a w konsekwencji odmowę skarżącemu Stowarzyszeniu udziału ww. postępowaniu, - art. 19 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm., dalej k.p.c.), poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. przez SKO w sytuacji gdy organem właściwym do wydania tego postanowienia był Prezydent, - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy Kolegium nie miało prawa wydać tego postanowienia, bowiem wcześniej przekazało sprawę do rozpoznania przez organ I instancji, - rozpoznania sprawy pomimo braku w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa dla Wiesława Wojcieszka i braku wezwania go do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentacji Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji uznał, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Zasadnicze znaczenie wpływające na wadliwość podjętych rozstrzygnięć ma fakt, że Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu do Prezydenta prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako organu I instancji. Prezydent postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a następnie nie zważając na fakt, że przed Kolegium zawisła sprawa z zażalenia na to postanowienie, wydał decyzję merytoryczną w sprawie, tj. decyzję z dnia [...] października 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego. Następnie w wyniku wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r. Kolegium w sposób całkowicie nieuprawniony uznało się za właściwe do rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2014 r. jako organ I instancji. W sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc gdy organ I instancji odmówi dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a następnie wyda merytoryczną decyzję w stosunku do której złożone zostanie odwołanie, to w następstwie uwzględnienia zażalenia i uchylenia postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, organ I instancji nie jest zwolniony z obowiązku rozpoznania takiego wniosku. Po wpłynięciu odwołania od merytorycznej decyzji, nie dochodzi do zmiany właściwości organu w zakresie rozpoznania wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie składając odwołanie nie zaznaczyło, aby jednocześnie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym. SKO w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r., uchylając postanowienie Prezydenta, jednocześnie przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Działanie Kolegium doprowadziło do sytuacji, w której organ I instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy, a zarazem ten sam wniosek rozpatrywany był przez Kolegium jako organ I instancji. W konsekwencji na podstawie jednego wniosku, dwa organy prowadzą konkurencyjne wobec siebie postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. To jednak Prezydent, a nie Kolegium był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia podania Stowarzyszenia. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożony został do Prezydenta w toku postępowania przed tym organem. Z samego faktu, że wydał on merytoryczną decyzję kończącą postępowanie w I instancji, nie czekając na rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, nie można wywodzić, że utracił on właściwość do rozpoznania wniosku organizacji. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ ten powinien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. W żadnym wypadku nie można podzielić stanowiska Kolegium, że wraz z przesłaniem akt do organu odwoławczego, to organ II instancji nabył właściwość do rozpoznania tego wniosku. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego i wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Prowadziłoby ono do istotnego ograniczenia udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów działających na prawach strony, w tym do wypaczenia celu i funkcji art. 31 k.p.a., który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. W skardze kasacyjnej z dnia 22 stycznia 2016 r. SKO zaskarżyło wyrok z dnia 10 grudnia 2015 r. w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj.: a) art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi Stowarzyszenia w sytuacji, gdy podlegała ona odrzuceniu z uwagi na to, że był to podmiot nieuprawniony do wniesienia skargi, b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia, c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności obu postanowień SKO, mimo braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie: a) art. 127 § 2 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i art. 133 k.p.a. i niezasadne zalecenie w uzasadnieniu wyroku, aby Prezydent Miasta Poznania przekazał odwołanie i akta dopiero po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, co rażąco narusza art. 133 k.p.a., który nakazuje przekazać odwołanie w terminie 7 dni, b) art. 110 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i niezasadne uznanie, że wniosku Stowarzyszenia nie mogło rozpoznać SKO. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczył swoją uwagę do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, które nie okazały się zasadne. Pozbawionym racji merytorycznych okazał się pierwszy spośród sformułowanych zarzutów, dotyczących naruszenia przez sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. adresowane było wprost do skarżącego Stowarzyszenia. Kolegium utrzymało nim w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie to miało interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do domagania się kontroli zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia, które w bezpośredni sposób wpływa na brak możliwości realizowania w postępowaniu administracyjnym uprawnień procesowych podmiotu na prawach strony. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Kolegium trafnie zwróciło uwagę, że podstawą do stwierdzenia nieważności wydanych przez nie postanowień powinien być art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem trafnie dostrzegł to WSA, Kolegium w sposób całkowicie nieuprawniony uznało się za właściwe do rozpoznania podania Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2014 r. jako organ I instancji. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji co do meritum nie dochodzi bowiem do zmiany właściwości organu w zakresie rozpoznania wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Brak właściwości organu do wydania aktu administracyjnego jest odrębną od zaistnienia rażącego naruszenia prawa przesłanką stwierdzenia nieważności, o której stanowi art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji formułując wiążące wskazania dla Kolegium zbyt skrótowo stwierdził jedynie, że zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia zapadłego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania powinny zostać sformułowane w sposób możliwie jak najbardziej precyzyjny i jednoznaczny. Wówczas bowiem zarówno organ administracji publicznej, jak i ewentualnie sąd administracyjny, przy powtórnym wniesieniu skargi, mogą w prostszy i szybszy sposób podjąć takie działania, które będą prowadziły do realizacji wskazań. Precyzja w ich sformułowaniu powinna ponadto przekładać się na zmniejszenie albo wręcz wykluczenie powtórnie składanych do sądów administracyjnych skarg. Pomimo zaniechania, którego dopuścił się WSA, z treści uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. wynika czytelnie, że to Prezydent, a nie Kolegium było zobowiązane do ponownego rozpatrzenia podania Stowarzyszenia. Innymi słowy, podanie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym powinno zostać rozpatrzone przez Prezydenta, a dopiero w razie ewentualnego złożenia zażalenia, przez organ wyższego stopnia jakim jest Kolegium. Organ ten, formułując zarzut naruszenia art. 133 k.p.a., w sposób niezasadny powołał się na wyrwane z kontekstu zdanie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nawiązując do poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowym nie nakazał organowi I instancji przekazania odwołania od wydanej decyzji o warunkach zabudowy organowi odwoławczemu z naruszeniem terminu o którym stanowi art. 133 k.p.a. Argumentując, że "dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organ ten winien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia" sąd I instancji podkreślił, że w pierwszej kolejności Prezydent powinien był rozpoznać podanie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu i dopiero w sytuacji uzyskania przez nie cechy ostateczności, wydać decyzję co do meritum sprawy. W dalszej części swojego wywodu sąd I instancji stwierdził zasadnie, że nierozpoznanie podania o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Na uwzględnienie nie zasługiwał także ostatni ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 110 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Z faktu związania organu wydaną decyzją nie wynika brak dopuszczalności rozstrzygnięcia przez ten organ podania o dopuszczenie organizacji społecznej do toczącego się postępowania. Jak zostało to już wcześniej wskazane, w takim wypadku nie dochodzi do zmiany właściwości organu w sprawie. Mówiąc inaczej, wydanie decyzji co do meritum nie modyfikuje regulacji właściwości organu w postępowaniu administracyjnym, ponieważ taki mechanizm ustrojowy nie został przewidziany w k.p.a. Wprost przeciwnie, stosownie do art. 19 k.p.a. na organy administracji publicznej nałożony został obowiązek przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie prowadzonego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.