III SAB/Gl 436/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. sp. z o. o. w K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Pismem z 18 kwietnia 2024 r. (data wpływu 29 kwietnia 2024 r.) G sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w zakresie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. Zarzuciła w niej organowi naruszenie art. 6, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenia spowodowane bezczynnością organu miały istotny wpływ na wynik postępowania, które prowadzone było z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem ustawowych terminów na załatwienie sprawy. Wobec powyższego Spółka wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie z naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody do podjęcia działań w sprawie z wniosku poprzez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 3. przyznanie od organu na rzecz strony Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – również w przypadku umorzenia postępowania 4. zasądzenie od organu na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla U.Y.T. w dniu 6 marca 2024r. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych działań w celu merytorycznego rozpoznania wniesionego wniosku. Wobec powyższego w tak zarysowanym stanie faktycznym w ocenie Spółki zaistniała bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przedstawiła orzecznictwo sądowoadministracyjne. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Spółka podniosła że przyznanie takiej kwoty będzie pełniło rolę zbliżoną do zadośćuczynienia wobec naruszenia praw skarżącej Spółki w toku postępowania administracyjnego dotyczącego rozpatrzenia jej wniosku o zezwolenie na pracę. W wyniku braku wydanego zezwolenia Spółka ma problemy z wykonywaniem działalności, mając na uwadze braki na lokalnym rynku pracy i brak możliwości zatrudnienia osób, które zezwolenia na prace by wymagały Wojewoda odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie. Potwierdził fakt złożenia w dniu 6 marca 2024r. przedmiotowego wniosku. Odnosząc się do zarzutów podniesione w skardze Wojewoda wskazał na stały wpływ znacznej ilości wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców na terytorium RP. Z tego powodu realne terminy rozpatrywania spraw ulegają znacznemu wydłużeniu. Zmiany kadrowe w oddziale, a także reorganizacja oddziału oraz znaczący wzrost liczby wniosków przypadających na jednego pracownika drastycznie wydłużyło realne terminy rozpatrywania spraw. Podjęte dodatkowe działania organizacyjno-kadrowe nie przyniosły do chwili obecnej spodziewanych rezultatów. W piśmie procesowym z 31 lipca 2024 r. Wojewoda przekazał informację o wydaniu w dniu 26 lipca 2024r. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...] obywatela Indonezji U.Y. T. w Spółce. Decyzja została przekazana do wysyłki do pełnomocnika strony za pośrednictwem operatora pocztowego oraz przekazana przez portal praca.gov'pl w wersji elektronicznej w dniu 30 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej która, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b p.p.s.a. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 z późn. zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia), zgodnie z którym przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m, to jest zezwolenia na pracę cudzoziemca. Zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na pod-stawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. (por. Wyrok WSA w Opolu z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 22/24). Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takie samo stanowisko zajął tutejszy Sąd między innymi w wyroku z 23 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 126/24 oraz z 3 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 352/24. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przed przystąpieniem do kontroli sprawy wymaga odnotowania, że sprawa Spółki nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. W kontrolowanej sprawie wniosek Spółki o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do Wojewody w dniu 6 marca 2024r. i został załatwiony decyzją z 26 lipca 2024r. (dostarczoną 30 lipca 2024r.), a więc po upływie czterech miesięcy. Sąd, dokonując analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie stwierdził, że do dnia wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności. Ustała ona dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wydania w dniu 26 lipca 2024 r. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczenia wymaga także to, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda nie zastosował ani razu przepisu art. 36 § 1 k.p.a.. Stanowi on, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do każdorazowego zawiadomienia Spółki o fakcie niezałatwienia sprawy administracyjnej zawisłej przed nim. Z akt sprawy wynika bezspornie, że Wojewoda nie informował Spółki o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania Spółki organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia skargi na bezczynność, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, to jest w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia, przy jednoczesnych brakach kadrowych musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań Wojewody. Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z 13 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 138/22. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15). W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność Wojewody nie ma charakteru rażącego, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Podobnie w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej lub orzeczenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21). Spółka nie przedstawiła w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody. Nie można również uznać, że stwierdzona bezczynność organu administracji miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego Sąd nie uznał tego żądania za zasadne i w tym zakresie - na podstawie art. 151 p.p.s.a.a - skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023r., poz. 103 ze zm.), gdyż normy te nie odnoszą się do postępowań prowadzonych na podstawie art. 88a i nast. ustawy o promocji zatrudnienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł, na co złożyło się: 100 zł - wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480 zł - opłata za czynności adwokata reprezentującego Spółkę w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt 3 sentencji wyroku).