II SAB/Kr 157/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Dąbrowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Starostę Dąbrowski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Dąbrowskiego do wydania aktu lub dokonania czynności, III. zasądza od Starosty Dąbrowskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Uzasadnieni: Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu 18 kwietnia 2023 r.) K. Z. zwrócił się do Starosty Dąbrowskiego o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) podanie stanu osobowego Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z podaniem pełnionych funkcji w tej Radzie, 2) podanie informacji ile razy w latach 2019, 2020, 2021, 2022 zbierała się Powiatowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 3) przekazanie kserokopii protokołów z posiedzeń Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w latach 2019, 2020, 2021, 2022. Jednocześnie skarżący poinformował, że ureguluje należności za sporządzenie kserokopii dokumentacji. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: REZ.1431.21.2023, organ poinformował, że na podstawie zarządzenia Nr 22/2013 Starosty Dąbrowskiego z dnia 17 lipca 2013 r. przekazanie dokumentacji, o którą wnioskowano tj. protokołów z posiedzeń Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu pisemnego zobowiązania do pokrycia kosztów wykonania kserokopii jednostronnej 1 sztuka (A4) x 0,25 gr oraz dwustronnej 13 sztuk (A4) x 0,30 tj. 1,80 zł. Razem koszt wykonania kserokopii wynosi 4,15 zł. Starosta wskazał numer rachunku, na który należy dokonać wpłaty oraz wyjaśnił, że na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępniania informacji albo wycofa wniosek. Organ poinformował nadto, że ww. Rada zbierała się 4 razy, natomiast skład Rady został wymieniony w protokole Nr 1/2021 dnia 24 czerwca 2021 r., który zostanie wysłany po uiszczeniu wpłaty. Pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu 30 czerwca 2023 r.) skarżący poinformował organ, że dokonał opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W załączeniu przedłożył dowód wpłaty. Przy piśmie z dnia 12 lipca 2023 r., w związku z otrzymaniem wpłaty organ przedłożył protokoły z posiedzeń Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Pismem z dnia 17 maja 2023 r. (data wpływu do organu w dniu 26 maja 2023 r. wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 24 maja 2023 r. znak: SKO.IP/4105/24/2023), sprecyzowanym dnia 26 czerwca 2023 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starotę Dąbrowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z dnia 7 czerwca 2023 r., ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że skarżący w okresie od lipca 2020 roku do listopada 2022 r. złożył aż 951 pism (w tym około 700 wniosków o udzielenie informacji publicznej), które paraliżują pracę urzędu. Nadto pisma te są obraźliwe wobec Starosty Dąbrowskiego, Przewodniczącej Rady Powiaty Dąbrowskiego oraz pracowników Starostwa. Powyższe, zdaniem organu, wpisuje się w wyrok NSA z 11 maja 2023 r. III OSK 181/22, zgodnie z którym "żądanie informacji publicznej nie może doprowadzić do zakłócenia funkcjonowania pracy urzędu albo ograniczenia dostępu do informacji innym osobom. To nadużycie prawa do informacji publicznej i nie zasługuje na ochronę". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zobowiązany może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na nadużycie prawa do informacji przez wnioskodawcę. Mimo, iż formalnie taka podstawa odmowy nie jest wskazana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczność odwołania się do niej wynika ze względów praktycznych - udostępnienie informacji publicznej nie powinno paraliżować pracy organu. Zwłaszcza gdy, jak często ma miejsce, wnioskodawca nie potrzebuje żądanej informacji, a złożenie wniosku ma wyłącznie jeden cel - wpłynąć na obciążenie urzędu dodatkową pracą albo uzyskanie od organu sumy pieniężnej za przewlekłe procedowanie wniosku. Organ wyjaśnił nadto, że w Starostwie Powiatowym w Dąbrowie Tarnowskiej brak jest odrębnej komórki, która miałaby zajmować się tylko i wyłącznie sprawami związanymi z udzielaniem odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Osoby zajmujące się dostępem do informacji publicznej w zakresie swych podstawowych obowiązków służbowych mają inne ważne zagadnienia i sprawy terminowe, które bardzo często wpływają na rozwój i budżet powiatu dąbrowskiego jak i innych jednostek oraz instytucji. Dodał, że mimo wywołanego paraliżu urzędu, związanego z potrzebą podejmowania szeregu działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, na każdy wniosek do końca 2022 r. skarżący uzyskał stosowną odpowiedź. Zdaniem organu pismami z dnia 7 czerwca 2023 r. oraz z 12 lipca 2023 r. udostępniono skarżącemu żądaną informację publiczną, stąd też skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei w myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według § 1a powołanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle zaś § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Zauważyć również należy, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli zatem przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej lub gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia zrealizowanie wniosku. W konsekwencji stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oznacza sytuację, w której "mimo upływu ustawowych terminów nie udostępnia żądanej informacji w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy" (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2808/15, Lex nr 2348878); "nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.)" (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 753/17, Lex nr 2429333), czy też nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udostępnienie informacji publiczne lub odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej prawem formie prawnej (tak wyrok NSA z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1998/16, Lex nr 2509307). Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej traktowane jest także "udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, o którą wnosił, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego" (wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1998/16, Lex nr 2509307). W przedmiotowej sprawie, skarżący pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu 18 kwietnia 2023 r.) zwrócił się do Starosty Dąbrowskiego o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie stanu osobowego Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z podaniem pełnionych funkcji w tej Radzie, podanie informacji ile razy w latach 2019-2022 zbierała się Powiatowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, przekazanie kserokopii protokołów z posiedzeń Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w latach 2019-2022. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niesporne jest, że Starosta Dąbrowski stanowi, co do zasady, organ władzy publicznej, tj. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie też wniosek skarżącego w aspekcie przedmiotowym dotyczył informacji publicznej rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że Starosta Dąbrowski uchybił terminowi, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku). Jak wynika z akt sprawy, na dzień wniesienia skargi upłynął miesiąc od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w tym terminie podmiot zobowiązany ani nie udostępnił żądanej informacji, nie powiadomił, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, ani też nie powiadomił, na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., o opłacie z tytułu kosztów poniesionych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Dopiero w piśmie z 7 czerwca 2023 r. Starosta poinformował o ww. opłacie oraz częściowo udzielił informacji. W pozostałej części informację udostępniono w dniu 12 lipca 2023 r. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących nadużycia prawa do informacji publicznej, Sąd wskazuje, że nadużycie to można rozumieć jako korzystanie z prawa do informacji publicznej w sposób sprzeczny z istotą tego prawa, dla realizacji celów, których nie można zaakceptować ze względu na wartości konstytucyjnie chronione, leżące u podstaw prawa do informacji publicznej. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, a takim jest publiczne prawo dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, co w konsekwencji oznacza odmowę realizacji roszczenia wynikającego z prawa (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12, wyrok NSA z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21). Jednak w przedmiotowej sprawie organ nie odmówił realizacji roszczenia z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, lecz uczynił mu zadość, choć z opóźnieniem. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zwłoka organu nie stanowi przewlekłości, rozumianej po myśli art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naruszenie terminu udostępnienia informacji publicznej zasadniczo ma postać bezczynności, tak jak w tym przypadku. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Co więcej, nie sposób przypisać organowi rażącej bezczynności w sytuacji, gdy skarżący – co organ uprawdopodobnił – składa do organu wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. Należało też uwzględnić, że wniosek skarżącego został załatwiony pismami z dnia 7 czerwca 2023 r. oraz 12 lipca 2023 r. W tej sytuacji Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.