II OSK 387/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. reprezentowanego przez kuratora adwokata P. J. ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 30/21 w sprawie ze skargi Z. N. reprezentowanego przez kuratora adwokata P. J. ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. prostuje z urzędu sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce: "ze skargi kuratora adwokata P. J. ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu Z. N." wpisuje: "ze skargi Z. N. reprezentowanego przez kuratora adwokata P. J. ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu"; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 15 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 30/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę Z. N. (dalej: "skarżący") reprezentowanego przez kuratora adwokata P. J. ustanowionego dla nieznanego z miejsca pobytu na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] października 2020 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania Z. N. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec niedostrzeżenia istotnych uchybień organów administracyjnych polegających na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności polegającego na przesłuchaniu osób mających wiedzę o tym czy uczestnik opuścił miejsce zamieszkania, a także czy opuścił je czasowo, czy na stałe, oraz czy dokonał tego w sposób dobrowolny; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec niedostrzeżenia istotnych uchybień organów administracyjnych, polegających na wydaniu decyzji niezawierającej wszystkich elementów koniecznych, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień, w szczególności polegających na nierozpoznaniu zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a także brakiem podania istotnych informacji mających wpływ na zasadność wydanej decyzji; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organów obu instancji bez przeprowadzenia ich analizy z uwzględnieniem podniesionych przez skarżącego argumentów. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397, dalej: "u.e.l.") poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji braku bezspornego ustalenia, że została spełniona przesłanka wymeldowania uczestnika, tj. przesłanka opuszczenia przez niego miejsca stałego pobytu dobrowolnie i trwale, w sytuacji gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego przed organami administracyjnymi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie uwzględnienie skargi na decyzję i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz kuratora z urzędu kosztów świadczonej pomocy prawnej z urzędu w maksymalnej wysokości oraz wydatków w kwocie 5,90 zł (koszt nadania skargi kasacyjnej), ponieważ koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, a w przypadku nieuwzględniania skargi kasacyjnej – o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. W myśl art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie zaś z art. 156 § 3 p.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność rektyfikacji sentencji zaskarżonego wyroku z uwagi na oczywistą niedokładność oznaczenia strony skarżącej. Skarżącym jest bowiem niewątpliwie Z. N., wobec którego wydano decyzję o wymeldowaniu, a nie kurator reprezentujący stronę nieznaną z miejsca pobytu. 3.5. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, w oparciu o uzasadnienie zaskarżonego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. W szczególności, zwrócono uwagę na wykonanie egzekucji komorniczej (eksmisji) wobec Z .N. z przedmiotowego lokalu. 3.6. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wówczas gdy polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/19, CBOSA). Sytuacje takie nie miały miejsca na gruncie niniejszej sprawy – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy i wziął pod uwagę okoliczności z nich wynikające, stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu. Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 941/21, CBOSA). Taka sytuacja również nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a Sąd wojewódzki w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. 3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej, ustalając stan faktyczny, oparły się na materiale dowodowym wystarczającym do rozpoznania sprawy. Z akt sprawy wynika, że organy te przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, adekwatne do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Organy ustaliły, że [...] kwietnia 2019 r. doszło do wydania nieruchomości – opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. (komorniczy protokół wydania nieruchomości w aktach sprawy). Eksmisję dłużnika, Z. N., przeprowadzono na skutek wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt I ACa 1063/15, którym orzeczono eksmisję bez prawa do lokalu socjalnego. Z materiału dowodowego sprawy wynika zatem, że ww. dłużnik nie mieszka w miejscu stałego zameldowania (ul. [...],[...] W.) od [...] kwietnia 2019 r. i lokal ten nie stanowi jego centrum życiowego. Lokal ten, będący lokalem komunalnym, jest obecnie wynajęty innej osobie, co również wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, czym kierował się organ, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, a fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami organu, nie oznacza naruszenia przywołanych wcześniej przepisów, w tym art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wymaga od organu osiągnięcia rezultatu, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 950/22, CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. 3.8. Nie był ponadto zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.l., wtórny wobec zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie, podnosząc ten zarzut, dążył w istocie do ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania Z. N., co nie ma znaczenia z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 35 u.e.l. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie, jeszcze na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm. – odpowiednikiem tego przepisu jest art. 35 u.e.l.), ukształtował się pogląd, że opuszczenie lokalu powinno mieć charakter trwały i dobrowolny. Jeżeli chodzi o przesłankę dobrowolności, to występuje ona wówczas, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 32/19, CBOSA). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe jest, że na równi z dobrowolnością i trwałością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana, np. w związku z nakazem eksmisji, odbywaniem kary pozbawienia wolności, nakazem opuszczenia lokalu z uwagi na znęcanie się nad członkiem rodziny lub zakazem zbliżania się do członków rodziny (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1878/21, CBOSA i przywołane tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy powodem opuszczenia przedmiotowego lokalu przez Z. N. był wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie, którym orzeczono eksmisję bez prawa do lokalu socjalnego. Wykonanie tego wyroku zostało udowodnione dokumentem urzędowym – komorniczym protokołem wydania nieruchomości. Wobec powyższego, opuszczenie przez ww. przedmiotowego lokalu należy uznać za spełniające przesłanki z art. 35 u.e.l., a orzekającą o wymeldowaniu zaskarżoną decyzję i oddalający skargę na nią wyrok Sądu wojewódzkiego – za zgodne z prawem. 3.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.