I OSK 1964/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del.WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Po 21/22 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr SN-III.7534.33.2021.9 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Po 21/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr SN-III.7534.33.2021.9 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 26 lutego 2021 r. odmawiającą [...] ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Puszczykowie, oznaczoną w ewidencji gruntów jako arkusz mapy 10, działka nr [...] o powierzchni 0,0170 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0930 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,1373 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0320 ha, arkusz mapy 17 działka nr [...] o powierzchni 0,0076 ha, objęta księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że części nieruchomości położonej w Puszczykowie, stanowiących fragmenty ulic [...], [...], [...] i [...], oznaczonej geodezyjnie jako: obręb Puszczykowo, arkusz mapy 10, działka nr [...] o powierzchni 0,0170 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0930 ha, działka [...] o powierzchni 0,1373 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0320 ha, arkusz mapy 17 działka nr [...] o powierzchni 0,0076 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. jako własność [...] i pozostającej w tej dacie we władaniu Miasta Puszczykowa, jako grunty zajęte pod drogi publiczne - drogi gminne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Miasta Puszczykowa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie, niż umorzenie przedmiotowej sprawy. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że jedynie stwierdził stan faktyczny, a przedmiotowe części nieruchomości przeszły na własność Miasta Puszczykowa z mocy prawa dnia 1 stycznia 1999 r. Wobec czego, nie miało miejsca postępowanie administracyjne wywłaszczające przedmiotową nieruchomość, a tym samym [...], będący stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie mógł uczestniczyć w postępowaniu wywłaszczeniowym nieruchomości uprzednio należącej do jego spadkodawczyni [...], gdyż takiego postępowania nie było. Ponadto, przepisy prawa nie przewidują obowiązku informowania dawnych właścicieli nieruchomości o przejęciu ich nieruchomości na mocy art. 73 ust. 1 ustawy przez organy administracji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, stosownie do treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy reformującej przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Nadto, termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 118 a, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich całkowite pominięcie, wobec przyjęcia podstawy prawnej do odmowy przyznania odszkodowania z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, - naruszenie przepisów art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności poprzez niezapewnienie obywatelowi rzetelności postępowania, i pozbawienie prawa do słusznego odszkodowania za przewłaszczone mienie, naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, działanie sprzecznie z zasadami praworządności i naruszające zaufanie obywateli do organów władzy, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, 8, 9 i 10 kpa, nieuwzględnianie słusznego interesu strony - art. 7 kpa, nieprawidłowe pouczenie strony - zasada zaufania - art.8 kpa, nieinformowania strony o podejmowanych czynnościach - art. 9 kpa, oraz pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu -10 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu jest zagadnienie czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwe jest domaganie się przez skarżącego kasacyjnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powołując się na konstytucyjne gwarancje, mimo, iż sam skarżący potwierdził swoją niemożność złożenia wniosku w ustawowym terminie. W rozpoznawanej sprawie na uwadze trzeba mieć przede wszystkim fakt, że celem ustawy reformującej administrację publiczną miało być w założeniu uporządkowanie zastałych od wielu lat stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Przeciwko odejściu od językowego znaczenia art. 73 ust. 1 tej ustawy przemawia incydentalny i wyjątkowy charakter tego przepisu, który sankcjonując wcześniejsze faktyczne wywłaszczenie nieruchomości ma także charakter wywłaszczeniowy, skutkiem zaś jego zastosowania jest pozbawienie dotychczasowych właścicieli przysługującego im prawa własności. Oznacza to, że ze względu na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego prawa własności gruntu nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle, tak by osiągnięty na jej podstawie rezultat nie prowadził do rozszerzenia zakresu przedmiotowego, wynikającego z treści i celu zawartego w nim unormowania." (por. tezę aktualną wyroku NSA z dnia 10 marca 2023 r. I OSK 363/22, LEX nr 3614812). Na bazie tej ustawy, w judykaturze wyrażone zostały rozbieżne poglądy, dotyczące dopuszczalności wyłączenia roszczeń dotychczasowych właścicieli o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w okresie poprzedzającym przejście ich własności na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle pierwszego poglądu właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb administracyjny. W innych orzeczeniach zajęte zostało stanowisko, że przepis ten nie wyłącza prawa dotychczasowego właściciela nieruchomości do żądania na podstawie kodeksu cywilnego wynagrodzenia za wcześniejsze korzystanie z niej przez gminę bez tytułu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej przychyla się do poglądu, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą dochodzić odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując jedynie w nim wskazany tryb administracyjny. (por wyrok Sądu Najwyższego z 27.06.2001 r., II CKN 601/00, LEX nr 49118). A zatem, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest zaś ten właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., czyli w okresie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., I OSK 572/20, LEX nr 3517347). Termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Czyli jak w niniejszej sprawie. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 202 r. I OSK 4127/18, LEX nr 3200081; por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 94–97). Skarżący kasacyjnie wniosek o wypłatę odszkodowania złożył w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. zatem z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej. W niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 118 a, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż to art. 73 ustawy reformującej opisuje i precyzuje dokładnie zastany stan faktyczny niniejszej sprawy, czyli dotyczy nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z tym, że odszkodowanie gmina bądź Skarb Państwa wypłacają wtedy, gdy w księdze wieczystej zostało ujawnione przejście, na mocy ostatecznej decyzji Wojewody, na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, i jedynie tym właścicielom, którzy w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożyli w tym przedmiocie wniosek. Zatem, jeżeli wszystkie wymienione powyżej przesłanki zostały spełnione i ktokolwiek miał uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z powyższego tytułu musiał dopełnić jedynie warunku związanego z określonym w ustawie czasem złożenia wniosku. Również Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się kilkukrotnie na temat wywłaszczenia nieruchomości na mocy art. 73 ustawy reformującej administrację publiczną - podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją. (wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., P 33/07; wyrok TK z dnia ). Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty materialne dotyczące naruszenia art. 118 a, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP (art. 2 i art. 21 ust. 2). Odmówić słuszności należy również zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 10 kpa, poprzez nieuwzględnianie słusznego interesu strony - art. 7 kpa, nieprawidłowe pouczenie strony - zasada zaufania - art.8 kpa, nieinformowania strony o podejmowanych czynnościach - art. 9 kpa, oraz pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu -10 kpa. Pomijając nieprawidłowe postawienie zarzutu poprzez brak powiązania zarzutu z przepisem sądowej ustawy procesowej, czyli z potencjalnie naruszonym według skarżącego kasacyjnie przepisem, tu winien być wskazany art. 151 p.p.s.a. skoro to właśnie ten przepis Sąd zastosował, to jednak stwierdzić należy, że Sąd I instancji, mimo iż dość lakonicznie jednak prawidłowo stwierdził, że wymienione przepisy procedury administracyjnej nie zostały w sprawie naruszone, zaskarżona decyzja i sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji przy jego wydawaniu nie naruszały zasad postępowania administracyjnego ustanowionych w powołanych wyżej przepisach k.p.a. W sprawie Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się takich naruszeń. Słuszny interes strony jest bowiem brany pod uwagę zawsze jednak nie w oderwaniu od obowiązujących przepisów. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.