II SA/Gl 195/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M.C. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SOIa.621.5.2023 w przedmiocie wymeldowania oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 7 listopada 2022 r. O. M. zwróciła się do Burmistrza L. o wymeldowanie J. B. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w L., informując, że on od kilku lat przebywa w Zakładzie Karnym. Do wniosku o wymeldowanie załączono kserokopię pierwszej strony odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), w którym Sąd w pkt 1 przysądził na jej rzecz prawo własności będącej przedmiotem licytacji w dniu 24 czerwca 2022 r. nieruchomości lokalowej, stanowiącej samodzielny lokal mieszkalny nr [...], usytuowany na trzecim piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w L. przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., nr [...], Burmistrz L. (dalej; "organ I instancji") orzekł o wymeldowaniu J. B. z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu, położonego przy ul. [...] w L. J. B. od tej decyzji złożył odwołanie. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SOIa.621.5.2023, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji z dnia 9 grudnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w ponownym postępowaniu, mając na uwadze zmianę kręgu stron postępowania meldunkowego, organ I instancji powinien w sposób prawidłowy zgromadzić cały materiał dowodowy, poprzez: 1) ponowne ustalenie kręgu stron postępowania - przy uwzględnieniu zmian w zapisach dotyczących własności spornej nieruchomości ujętych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych; 2) ustalenie, czy obecny właściciel nieruchomości podtrzymuje wniosek o wymeldowanie J. B. z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu, oraz czy znany jest aktualny stan tego lokalu; 3) przesłuchanie do protokołu (jako świadka) O. M., na okoliczność stanu lokalu w momencie jego przysądzenia postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] r. (ustalenie, czy nabyty w drodze licytacji komorniczej lokal był opróżniony, czy też znajdowały się w nim rzeczy osobiste i majątkowe należące do odwołującego, bądź ewentualnie dołączenie do akt protokołu przekazania przedmiotowego lokalu o ile takowy został sporządzony), alternatywnie podjęcie próby przeprowadzenia jego oględzin; 4) ustalenie innych okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy meldunkowej. W sprzeciwie, od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. C., reprezentowana przez pełnomocnika podniosła, że w sprawie zebrano już wystarczający materiał dowodowy, umożliwiający wydanie merytorycznego orzeczenia, co nastąpiło w dniu [...] r., w związku z tym konieczne jest uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 16 stycznia 2023 r. W tej ostatniej dacie istniał już nowy właściciel lokalu, stąd też w sprawie naruszony został art. 10 k.p.a. Odwołujący się do roku [...] będzie przebywał w zakładzie karnym i utracił prawo do lokalu, dlatego bez znaczenia jest okoliczność, jaki był stan lokalu w chwili jego nabycia. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie, jak dotychczas: "k.p.a."). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka sprzeciwu, na podstawie którego sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.), a w odwrotnym przypadku oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt Il OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt Il OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako błędne należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni, jak i zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja, wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (por. A. Wróbel M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw - co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem wyłącznie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia i czy ten brak rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Wojewoda Śląski nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia oddalenie sprzeciwu od zakwestionowanej decyzji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Wojewoda Śląski, jako organ odwoławczy wykazał bowiem, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., co więcej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że również trafnie dostrzegł wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego, przyjętą przez organ I instancji, dokonując szczegółowego ich omówienia, a wyrażone w tym zakresie stanowisko Sąd jak najbardziej podziela, uznając za bezcelowe powielanie tych rozważań w treści niniejszego uzasadnienia. Organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, oraz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie prawne, a mianowicie nie przeprowadzono w należyty sposób postępowania dowodowego w kierunku zaakcentowanym w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Uzasadnienie zakwestionowanej decyzji wskazuje konkretne sprawy wymagające wyjaśnienia, a ich ocena daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wobec braku możności wykorzystania art. 136 § 1 k.p.a. (por. str. 1 i 2 niniejszego uzasadnienia, punkty 1-3). Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza wywiedzioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji argumentację. W niniejszej sprawie nie ustalono kiedy dokładnie i w jakich okoliczności nastąpiło opuszczenie lokalu przez odwołującego (czy opuścił lokal w związku z zatrzymaniem i osadzeniem w zakładzie karnym, czy też już wcześniej w lokalu tym nie przebywał), oraz jaki jest stan przedmiotowego lokalu, tj. czy w lokalu znajdują się rzeczy osobiste lub majątkowe należące do odwołującego. Organ I instancji nie dokonał sprawdzenia z jaką datą uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] r. sygn. akt [...], ani też, czy w dalszej jego części nie znalazły się inne postanowienia Sądu dotyczące przykładowo opróżnienia spornego lokalu z rzeczy należących do odwołującego (do akt sprawy załączono jedynie kserokopię pierwszej strony odpisu postanowienia, bez pieczęci sądowych, klauzuli prawomocności itp.). W sprawie nie przeprowadzono także czynności dowodowych wnioskowanych w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. (przesłuchanie świadków) oraz w piśmie odwołującego z dnia 18 listopada 2022 r. (oględziny nieruchomości). Czynności dowodowe w tym zakresie organ I instancji błędnie uznał za zbędne i wywiódł, że ich przeprowadzenie prowadzić może do niepotrzebnego przedłużania sprawy. Tymczasem z wpisu widniejącego w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. wynika, że uległ zmianie stan właścicielski przedmiotowego lokalu, co powoduje, że wnioskodawczyni utraciła przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Analiza materiału dowodowego dokonana przez Sąd, w zestawieniu z uzasadnieniem zakwestionowanej decyzji wskazuje że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd, uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.