II SAB/Wr 7/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z dnia 6 XII 2022 r. H. sp. z o.o. sp.k. we W. (dalej jako "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako "wojewoda") bezczynność w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 21 X 2021 r. (nr 3705/2021) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. W skardze wskazano, że w dniu 30 XI 2021 r. wpłynęło do wojewody odwołanie od wyżej opisanej decyzji wraz z aktami sprawy i do chwili wniesienia skargi nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca podniosła przy tym, że bezskutecznie zwracała się do wojewody o rozpatrzenie odwołania, zaś postanowieniem z dnia 23 XI 2022 r. (DOA.7112.143.2022.KBA) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie skarżącej stwierdzając bezczynność z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczając wojewodzie termin załatwienia sprawy do dnia 23 XII 2022 r. Mając powyższe na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia 7-dniowego terminu załatwienia sprawy, przyznania skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 I 2023 r. wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że przyczyną zwłoki jest potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, jak również duża liczba spraw, ich skomplikowany charakter i braki kadrowe. Pismami procesowym z dnia 17 V 2023 r. wojewoda poinformował o zakończeniu postępowania odwoławczego, załączając decyzję z dnia 17 V 2023 r. (IF-O.7840.637.2021.JK) uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz załączając postanowienie z dnia 17 V 2023 r. (IF-O.7840.708.2021.JK) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez jedną z odwołujących się stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 kpa "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako bezczynność. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, od chwili przekazania wojewodzie odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji (30 XI 2021 r.) do momentu wniesienia skargi na bezczynność (6 XII 2022 r.) upłynęło ponad 12 miesięcy. Wojewoda w tym czasie nie zainicjował jakiejkolwiek czynności celem rozpatrzenia odwołania. Działał zatem w warunkach bezczynności przekraczającej 1-miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wyznaczony mocą art. 35 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności wojewody tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. W ocenie Sądu zasadniczy wpływ na taką kwalifikację postępowania ma długość okresu bezczynności. Jej statyczny charakter oraz fakt, że wojewoda nawet nie dochował terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność skomplikowanego charakteru konkretnej sprawy nie może zmienić wyżej wyrażonej oceny. Skoro bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dla tego typu spraw ustawodawca wyznaczył termin 2-miesięczny, to nawet przy przyjęciu analogicznego założenia dla spraw odwoławczych, termin ten w konkretnym przypadku i tak został przekroczony i to znacznie. Braki kadrowe nie mogą zaś stanowić usprawiedliwienia, bowiem taki stan rzeczy wskazuje na istotne niedomagania organizacyjne, a więc winę organu. Organ administracji powinien stwarzać takie warunki pracy, by zapewnić pełną obsadę kadrową niezbędną do realizowania swoich ustawowych zadań w rozsądnym terminie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Zdaniem Sądu statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności dotyczących czasu opieszałości, postawy organu oraz charakteru sprawy. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.