II OSK 3118/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2622/16 w sprawie ze skargi R.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R.M. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 30 marca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego dla małych jednostek pływających (maksymalnie 5 jednostek) na działce nr [...]/5 (jez. [...]) przy działce nr [...]/52, gm. [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu I instancji, planowane przedsięwzięcie wraz z równoległym przedsięwzięciem na przylegającej działce nr ew. [...]/1, objętą odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowić będzie jedno przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a ) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.) tj. przystań śródlądową dla nie mniej niż 10 statków, w tym statków używanych wyłącznie do uprawiania sportu lub rekreacji, o których mowa w ustawie z 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2128 ze zm.), wykorzystującą linię brzegową na długości większej niż 20 m. Organ wskazał, że po zsumowaniu parametrów w ramach przedsięwzięcia zostaną zrealizowane pomosty dające możliwość cumowania łącznie 10 jednostek pływających i umożliwiające wykorzystanie planowanych pomostów jako części składowej przystani śródlądowej. W ocenie organu, to specyfika i funkcje pełnione przez przedsięwzięcie determinują jego kwalifikację prawną. Uznanie planowanego przedsięwzięcia za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i brak oceny oddziaływania na środowisko, skutkowało odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji ze względu na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warmi.-Mazur. z 2006 r., Nr 20, poz. 506). Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że organ uzgodnieniowy jest bezwzględnie związany treścią przedłożonego do uzgodnienia projektu, w tym w szczególności wskazanym tam przedmiotem przedsięwzięcia. W przesłanym projekcie decyzji funkcję planowanego pomostu określono, jako miejsce cumowania dla maksymalnie pięciu małych jednostek pływających. Jeżeli organ główny wyszedł poza granice wniosku i tym samym przedłożył organowi uzgodnieniowemu wadliwie skonstruowany projekt decyzji, to jest to wadą postępowania głównego, tj. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy polega na ocenie prawidłowości zakwalifikowania przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. To z kolei wymaga odpowiedzi na pytanie, czy uzasadnione było uwzględnianie przez organy również przedsięwzięcia podobnego, planowanego na gruntach sąsiednich. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w tym zakresie. Oba, planowane przez skarżącą przedsięwzięcia, rozpatrywane łącznie, spełniają kryteria z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Odnosząc się do cofnięcia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...]/1, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca zmierza w ten sposób do pozbawienia przedsięwzięcia planowanego na wysokości działki nr [...]/2 charakteru przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/1 toczyło się równolegle z postępowaniem dotyczącym działki nr [...]/2. W "zbliżonym czasie" projekty decyzji dotyczących obu działek zostały przedłożone do uzgodnienia (wniosek dotyczący działki nr [...]/1 wpłynął 22 marca 2016 r., a wniosek dotyczący działki nr [...]/2 1 kwietnia 2016 r.). Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki dla działki nr [...]/1, wskazując podobne przyczyny do tych, które były podstawą postanowienia z [...] kwietnia 2016 r. będącego przedmiotem kontroli w tej sprawie. W zażaleniu na postanowienie z 20 kwietnia 2016 r. skarżąca zasygnalizowała, że 19 kwietnia 2016 r. cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia na działce nr [...]/1. Z zażalenia nie wynikało jednak, żeby oświadczenie było skuteczne i wywołało skutki procesowe. Dopiero w skardze skarżąca podniosła, że 27 kwietnia 2016 r. doręczono jej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/1. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w dacie rozpatrywania w tej sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2016 r., w obrocie prawnym pozostawało negatywne dla skarżącej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. dotyczące działki nr [...]/1. Sąd I instancji wskazał, że umorzenie postępowania w odniesieniu do działki nr [...]/1 może uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 §1 k.p.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w jej granicach i nie dostrzegł, że organy obydwu instancji rozpoznały zagadnienie wstępne w nieistniejącym postępowaniu. Polegało to na wydaniu orzeczenia uzgodnieniowego w przedmiocie przedsięwzięcia, co do którego nie toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy (nie był składany taki wniosek przez inwestora). Po drugie, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. Skarżąca wyjaśniła, że sformułowała ten zarzut z ostrożności procesowej, z tym samym uzasadnieniem, jak w zarzucie pierwszym. Po trzecie, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 144 k.p.a. Polegało to na nierozpoznaniu skargi w jej granicach i niedostrzeżeniu, że w sytuacji gdy organ I instancji rozpoznał zagadnienie wstępne w nieistniejącym postępowaniu głównym, to należało uchylić postanowienie wydane przez ten organ i umorzyć postępowanie. Po czwarte, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 144 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że sformułowała ten zarzut z ostrożności procesowej, z tym samym uzasadnieniem, jak w zarzucie trzecim. Po piąte, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie skargi w jej granicach. Polegało to na braku rozpoznania istotnych zarzutów skargi dotyczących oczywistej sprzeczności ustaleń zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji ze stanem faktycznym sprawy w zakresie ustalenia istoty przedsięwzięcia oraz liczby planowanych przez inwestora miejsc postojowych. Ponadto nie rozpoznano zarzutów w zakresie nieuwzględnienia w ocenie stanu faktycznego wcześniejszego negatywnego uzgodnienia przedsięwzięcia na sąsiedniej działce w przedmiocie budowy pomostu, której parametry zsumowano z nieprawidłowe ustalonymi parametrami niniejszego przedsięwzięcia. Dodatkowo naruszenie tych przepisów polegało na uznaniu, że ustalenie ile miejsc postojowych rzeczywiście planuje inwestor wykracza poza granice sprawy. Po szóste, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. jak również w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Polegało to na nieprawidłowym wykonaniu obowiązku kontroli sprawy w jej granicach, na skutek przyjęcia, że okoliczność, która była znana organowi II instancji, nie powinna być wzięta pod uwagę w ramach powtórnego rozpatrzenia sprawy w II instancji, ale powinna być przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia opartego o nieaktualny stan faktyczny. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w związku z art. 51 "ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisów obowiązujących, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się uzasadnione. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma prawidłowość zakwalifikowania przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancje, jednak przeprowadzona pod tym kątem kontrola legalności zaskarżonych postanowień była nieprawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnianie przez organy przedsięwzięcia podobnego, planowanego na gruntach sąsiednich, nie było w tej sprawie uzasadnione z uwagi na wycofanie przez skarżącą równolegle złożonego wniosku. Tylko bowiem oba planowane przez skarżącą przedsięwzięcia, rozpatrywane łącznie, spełniały kryteria z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., co oznacza, że rezygnacja z realizacji jednego z nich w sposób zasadniczy wpływały na treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącą cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...]/1. Sąd I instancji stanął na stanowisku (podzielając w tym zakresie stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), że skarżąca zmierza w ten sposób do pozbawienia przedsięwzięcia planowanego na wysokości działki nr [...]/2 charakteru przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Skarżąca wycofała wniosek 19 kwietnia 2016 r., natomiast 27 kwietnia 2016 r. doręczono jej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/1. Oznacza to, że w dacie rozpatrywania w tej sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. (dotyczącego działki nr [...]/2), w obrocie prawnym pozostawało negatywne dla skarżącej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. dotyczące działki nr [...]/1. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że organy nie powinny były uwzględniać informacji o wycofaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]/2, nawet jeżeli nie została jeszcze wydana w tej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania. Nieuwzględnienie wyraźnie wyrażonej woli skarżącej w tym zakresie było bowiem nieracjonalne i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania. Trudno również znaleźć uzasadnienie dla nakładania na stronę obowiązku występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania po otrzymaniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że uzgodnienie warunków zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie dla przedsięwzięcia obejmującego działkę nr [...]/2 mogłoby spowodować obejście wymogu oceny dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skoro postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]/1. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. jak również w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po drugie, mając powyższe na uwadze bez znaczenia dla rozstrzygnięcia były pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., również w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 144 k.p.a. Także odnosi się do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., jak i w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do nieprawidłowo sformułowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który zdaniem skarżącej dotyczył innego przedsięwzięcia niż wskazany w jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]/2. Sąd I instancji trafnie zauważył, że zarzuty te dotyczą postępowania głównego, a więc postępowania w sprawie warunków zabudowy, natomiast nie mogą prowadzić do podważenia uzgodnienia, ponieważ organ uzgadniający jest związany przedstawionym mu projektem decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej kontroli legalności zaskarżonych postanowień w zakresie skutków procesowych wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...]/1, a więc w sferze powołanych wyżej przepisów prawa procesowego. Oznacza to, że § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r., nie znajdowały w tej sprawie zastosowania. Natomiast nieuzasadniony był w tej sprawie zarzut naruszenia art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), który to przepis nie obowiązuje od 15 listopada 2008 r. i w tej sprawie w ogóle nie był podstawą rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] kwietnia 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.