I OSK 1672/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 193/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr KKU-119/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. Warszawie (dalej: P. S.A.), na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 grudnia 2019 r., nr KKU-119/17, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 193/20, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła P. S.A. zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej jako u.g.g.w.n.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożą stosowną decyzję, 3) art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji, b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji mieści się w granicach wytyczonych przez najnowszą linię orzeczniczą, w tym przede wszystkim przez uchwałę NSA z 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16) oraz uchwałę NSA z 26 lutego 2018 r. (I OPS 5/17). W ocenie skarżącej stanowisko to jest błędne, oparte na nieprawidłowej i niepełnej wykładni przepisów prawa, logicznie sprzeczne i narusza zasady demokratycznego państwa prawa. Zdaniem skarżącej na pełną aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone przez sędziego NSA Macieja Dybowskiego, zgłoszone jako zdanie odrębne do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r. (I OPS 4/17). Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnione jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, gdyż zastosowane normy prawa materialnego determinowały zakres ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie wadliwej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n) przez wadliwą wykładnię i uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tym przepisie, mimo, że ograniczenie takie z przepisu tego nie wynika. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni akceptuje dotychczasowe orzecznictwo, w tym skutki pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., jakie zostało określone w uchwałach NSA. W dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) przyjęto, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W obu przywołanych uchwałach wyraźnie podkreślono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwałach. Zasadnicze znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości ma okoliczność "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. wynika, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Ustanowienie zarządu wymagało natomiast stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu dokonania wadliwej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.g.g.w.n. Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnych i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej także: ustawa komunalizacyjna), który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Warunkiem komunalizacji jest zbadanie, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1 i nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, w pełni akceptuje wykładnię tego przepisu dokonaną w uchwale I OPS 2/16 i uznaje, że nie istnieją wątpliwości odnośnie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej. Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nietrafny był wobec tego zarzut niezastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Rada Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). [...] bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Treść stosowanych przepisów prawa materialnego wyznacza zakres koniecznych ustaleń, jakie powinien przeprowadzić organ. Z postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wynika, że skarżąca kasacyjnie zakłada wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji na skutek niedostrzeżenia uchybień organu w zakresie stosowania przepisów art. 75 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten był nieskuteczny, nie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, jednak zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Przy całkowitej bierności skarżącej w zakresie inicjatywy dowodowej trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1, 80, czy art. 75 § 1 k.p.a. W sprawie Spółka nie zgłaszała, że dysponuje jakimikolwiek dokumentami potwierdzającymi jej tytuł prawny do władania nieruchomościami. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że ani P. S.A. ani Prezydent Miasta Katowice nie dysponują dokumentem o przekazaniu spornego terenu w zarząd [...], czy wcześniej w użytkowanie. Przedstawiona przez P. S.A. decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Katowicach z 18 grudnia 1987 r. nr G.09.8222/3/21/87/Opł. o ustaleniu opłat za zarząd przedmiotowym gruntem nie stanowi dokumentu potwierdzającego istnienie po stronie [...] prawa zarządu do tego mienia. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powołany w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wejścia w życie. Przepis ten ówcześnie pozbawiony był podziału na jednostki redakcyjne i stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Wbrew tezom zawartym w skardze kasacyjnej, przepis ten nie dotyczył zatem gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego. Jest to przepis, mocą którego doszło do przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania w zarząd. Użytkowania gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne nie można utożsamiać z posiadaniem. Spółka nie wskazywała natomiast, aby w przeszłości dysponowała do terenu tytułem pod postacią użytkowania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawniało do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie zaś terenu w użytkowanie, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Materiał sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że mógł w niej znaleźć zastosowanie art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.