III OSK 2982/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 620/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...]. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/23, oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 27 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 388, ze zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydał decyzję z 15 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 15 grudnia 2022 r. skarżący poinformował, że nie miał kontaktów z SB. Wyjaśnił również, że jego miejsce pracy - Rejon Dróg Publicznych w K. - to była jednostka zmilitaryzowana, w której m.in. w latach 1974-1976 pełnił funkcję przewodniczącego Rady Zakładowej. Wnioskodawca przypuszcza, że właśnie ten fakt był powodem jego rejestracji przez SB w charakterze kontaktu operacyjnego (KO). Wnioskodawca podał, że w dniu 15 października 1982 r. został zwolniony z pracy. Jako dowody potwierdzające tę represję przedstawił: kopię orzeczenia Społecznej Komisji Pojednawczej z dnia 15 listopada 1990 r., kopię postanowienia Przewodniczącego Społecznej Komisji Pojednawczej z dnia 4 stycznia 1991 r., kopię wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 26 marca 2021 r., kopię zaświadczenia lekarskiego z 27 września 2022 r. oraz kopię dokumentu z akt pracowniczych o przejściu Wnioskodawcy na etat Rady Zakładowej w 1974 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została zaskarżona decyzja z dnia 27 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 15 grudnia 2022 r. Prezes IPN zaakcentował, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono niżej wymienione dokumenty dotyczące skarżącego: 1) zapis w Dzienniku Rejestracyjnym b. Wydziału "[...]"/Sekcji "[...]" Wydziału Zabezpieczenia Operacyjnego KWMO/WUSW K., sygn. IPN Ld [...] o treści: L.p. dziennika (Nr rejestracyjny/-[...]; Data rejestracji: [...]; Nazwa jednostki rejestrującej: Wydział II; Kategoria: KO (Kontakt Operacyjny); Nr sprawy, do której dana osoba jest rejestr. - brak; Pseudonim/kryptonim - brak; Data zdjęcia z ewidencji i przekazania do archiwum lub innej jednostki: [...]; Nr arch. - brak; Uwagi: brak, adnotacja - rezygn. [...].; 2) zapis w komputerowym zbiorze danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO - Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych): dot. skarżącego o treści: Był rejestrowany przez WUSW K. Wydz. II pod numerem [...]. Kontakt Operacyjny. Dnia [...] r. zdjęto z ewidencji - rezygnacja. Materiałów archiwalnych brak [zsko[...]]. Organ stwierdził, że wskazane w pkt 1-2 dokumenty, które potwierdzają fakt rejestracji skarżącego przez Wydział II WUSW w K. w okresie od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] grudnia 1985 r. pod nr [...] w charakterze KO (Kontaktu Operacyjnego) zostały wprost wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, w katalogu pomocy ewidencyjnych i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, czyli dokumentów wytworzonych przy udziale wnioskodawcy, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Z powyższego Prezes IPN wywiódł brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję z dnia 27 stycznia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak w wskazał w uzasadnieniu, w aktualnym stanie prawnym tego rodzaju dokumenty jak zgromadzone w przedmiotowej sprawie, nie pozostawiają wątpliwości, że osoba, której one dotyczą nie spełnia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji o uznaniu za osobę represjonowaną z powodów politycznych lub działacza opozycji antykomunistycznej. Wprost znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Mimo tego, że przepis ten, na podstawie art. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 992), wszedł w życie z dniem 12 czerwca 2019 r., to tę nowelizację ustawy o działaczach opozycji należy w istocie uznać za doprecyzowanie pojęcia: "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie za "nowość normatywną". Celem powyższej zmiany było wzmocnienie przez ustawodawcę rygoryzmu i formalizmu ustawy o działaczach opozycji, przyjmując, że sam fakt istnienia urzędowych dokumentów, wytworzonych wyłącznie przez organy bezpieczeństwa państwa, potwierdzających samą rejestrację danej osoby w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa, uniemożliwia przyjęcie, że osoba ta spełnia kryteria z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, niezbędne do nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Mając powyższe na uwadze, wobec niezaakceptowania argumentów skargi i kierując się przedstawioną argumentacją oraz ze względu na niestwierdzenie wad tak materialnoprawnych jak i procesowych zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i dotyczących postępowania ją poprzedzającego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 7a § 1 K.p.a. , poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 27 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, w sytuacji, gdy mając na względzie zaufanie do państwa i prawa, interes społeczny i słuszny interes obywateli, Organ nie powinien odmówić skarżącemu nadania mu dochodzonego uprawnienia, bowiem w świetle zgromadzonych dowodów powstały co najmniej wątpliwości, co do zastosowania hipotezy normy prawnej, stanowiącej podstawę orzekania w sprawie (brak czynnego udziału skarżącego w wytworzeniu dokumentów ze wzmianką jego imienia i nazwiska przez służby bezpieczeństwa państwa), a zatem wątpliwości te organ powinien rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji i w związku z tym nie uchylił zaskarżonej decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób dowolny, a nie swobodny, przyjmując, iż adnotacje w dokumentach archiwalnych dotyczących skarżącego są w zasadzie rezultatem wyrażenia przez niego woli współpracy, a czego nie można stwierdzić dokonując pełnej analizy zebranych w wyniku kwerendy dokumentów, co zatem powinno doprowadzić do stwierdzenia, że pozostały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a więc wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w związku z tym nie uchylił zaskarżonej decyzji organu; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji , poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, skutkującej zaaprobowaniem przez Sąd I instancji odmowy potwierdzenia przez organ statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych podczas, gdy z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie wynika, że nie zostały one wytworzone przez skarżącego ani przy jego udziale w ramach domniemanych czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty: - w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez co najmniej uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie: - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a.; - przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego wraz z podatkiem od towarów i usług; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jak trafnie podniesiono w treści skargi kasacyjnej, Prezes IPN nie wyjaśnił prawidłowo wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności nie ustalił należycie, czy zostały spełnione w sprawie przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Podkreślić przy tym należy, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do niebudzącego wątpliwości przyjęcia, że odnalezione dokumenty stanowiące adnotacje w urządzeniach ewidencyjnych służby bezpieczeństwa stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że wypełniona została dyspozycja art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zgodnie z ww. przepisem, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy dokumenty znajdujące się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i dotyczące skarżącego, mogły być uznane za dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale i to w ramach czynności, o których stanowi przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że organ administracji, a za nim Sąd pierwszej instancji, dokonali niedopuszczalnego, w tym stanie prawnym i faktycznym, domniemania, przyjmując, że zapisy znajdujące się w archiwum, mieszczą się w kategorii dokumentów, o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapisy te mogą co najwyżej świadczyć o pewnym prawdopodobieństwie współpracy (dowody pośrednie), jest to jednak niewystarczająca przesłanka do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Jak bowiem wynika z zapisu w Dzienniku Rejestracyjnym b. Wydziału "[...]"/Sekcji "[...]" Wydziału Zabezpieczenia Operacyjnego KWMO/WUSW K., sygn. IPN [...], w stosunku do skarżącego mamy zapis wyłącznie następującej treści: "Nr rejestracyjny/-[...]; Data rejestracji: [...]; Nazwa jednostki rejestrującej: Wydział II; Kategoria: KO (Kontakt Operacyjny)". Brak jest natomiast informacji o numerze sprawy, do której dana osoba jest rejestrowana oraz nadanym tej osobie pseudonimie/kryptonimie. Następnie mamy podaną wyłącznie datę zdjęcia z ewidencji i przekazania do archiwum lub innej jednostki, tj. dzień [...] grudnia 1985 r. Następnie organ administracji wskazał na zapis w komputerowym zbiorze danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO - Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych) dot. skarżącego o treści: Był rejestrowany przez WUSW K. Wydz. II pod numerem [...]. Kontakt Operacyjny. Dnia [...] r. zdjęto z ewidencji - rezygnacja. Materiałów archiwalnych brak [zsko[...]]. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku należy zgodzić się z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do niebudzącego wątpliwości przyjęcia, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji o uznaniu go za osobę represjonowaną z powodów politycznych lub działacza opozycji antykomunistycznej. Wyszczególnione wyżej dokumenty wskazują niewątpliwie, że skarżący był w sferze zainteresowań ówczesnych organów bezpieczeństwa państwa, jednakże odnalezione dokumenty, mają wyłącznie charakter adnotacji ewidencyjnych, a więc takich, które związane są z wewnętrznym systemem organizacji urzędu służby bezpieczeństwa i w ramach tego systemu organizacji zostały wytworzone. W oczywisty sposób zostały więc wytworzone przez pracowników tej instytucji. Nadto, nie sposób nie zauważyć braków w dokumentacji, choćby nadania pseudonimu operacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejące w zasobach archiwalnych IPN dokumenty stanowiące adnotacje ewidencyjne mimo, że występowały w kilku urządzeniach ewidencyjnych, dotyczyły osoby o danych personalnych odpowiadających osobie skarżącego, wskazywały na założenie teczki personalnej, to nie odzwierciedlają w sposób dostateczny udziału skarżącego w powstaniu zarówno tych dokumentów, ani jakichkolwiek innych. Ocena dokonana przez organ, że dokumenty te powstały przy udziale skarżącego, gdyż są rezultatem wyrażenia przez niego woli współpracy jest oceną dowolną, nieznajdującą dostatecznego potwierdzenia w treści którejkolwiek z tych adnotacji. W ten sposób organ oceniał raczej, czy współpraca w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji w rzeczywistości miała miejsce, co nie należy do jego kompetencji w tym postępowaniu, aniżeli treść dokumentów wskazujących na istnienie "śladu", a więc prawdopodobieństwa współpracy. Tylko takie znaczenie mogły mieć odnalezione w zasobach IPN adnotacje ewidencyjne. Należy zatem uznać, że z powodu braku możliwości, ustalenia w oparciu o odnalezione w zasobach IPN dokumenty, obiektywnego związku, nawet pośredniego, między aktywnością skarżącego, a powstaniem tych dokumentów, nie jest zasadna ocena, że dokumenty stanowiące materiał dowodowy spełniają przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Nadto w sprawie brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które po zestawieniu ich treści z wytworzonymi przez pracowników urzędu służby bezpieczeństwa własnymi adnotacjami ewidencyjnymi wskazywałyby na rolę skarżącego w powstaniu dokumentów służących określonemu celowi tj. operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Ocena działalności ówczesnej służby bezpieczeństwa nie pozwala bowiem wykluczyć ewentualnych nieprawidłowości (i to nawet bardzo poważnych) w sporządzaniu przez tę służbę dokumentów. Nie można również wykluczyć fikcyjnej rejestracji osobowych źródeł informacji lub tajnych współpracowników w celu np. ukrycia prawdziwych danych osób pozyskanych do współpracy, bądź uzyskiwania środków materialnych rzekomo przekazywanych fikcyjnie zarejestrowanym osobom (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1961/18, LEX nr 3280369). Z uwagi na powyższe w sprawie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem, że argumentacja obydwu zapadłych w sprawie decyzji oparta była na niewyjaśnionym w dostatecznym stopniu materiale dowodowym, a przedstawione twierdzenia wykraczały poza reguły swobodnej oceny dowodów. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 15 grudnia 2022 r., nr [...]. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie rzetelne i wszechstronne dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek ustawowych zawartych w art. 4 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej, w stosunku do osoby skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.