II SAB/Wr 1457/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2022 r. M. K. (dalej skarżąca, strona skarżąca) zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie dotyczy wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, złożonego dnia 2 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 1 września 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Skarga w przedmiocie przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła dnia 25 października 2022 r. Zarzuty skargi są następujące: 1) stwierdzenie przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego, 2) stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 4) przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy, 6) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Wojewoda podnosi, że w jego aktach nie ma wniosku o wydanie zaświadczenie. Ponadto wywodzi, że taki dokument jak zaświadczenie nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, co wyklucza skargę na przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W pkt 9 przywołanego przepisu ustawodawca wskazuje (jako przedmiot kontroli sądowej) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowane nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Sąd stoi na stanowisku, że z całą pewnością czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., I SAB 90/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21). Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca wystosowała ponaglenie w dniu 1 września 2022 r., a więc wymagany przez przepisy warunek został spełniony. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę strony skarżącej, działał przewlekle. Brak jakichkolwiek działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony o wydanie zaświadczenia, w ocenie Sądu, nie znajduje usprawiedliwienia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa strony skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wniesienia wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie poprawnego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (10 sierpnia 2022 r.) do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło ponad 2 miesiące. Organ wyraźnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 217§3 k. p. a., wskazującego siedmiodniowy termin załatwienia sprawy. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków pobytowych cudzoziemców, czy też wniosków o wydanie zaświadczenie w związku ze złożonymi wnioskami. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Sąd dostrzegł w postępowaniu Wojewody cechę rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu organ naruszył terminy w sposób istotny, niesporny, nieusprawiedliwiony. Wskazuje na to chronologia sprawy, gdyż przekroczenie siedmiodniowego terminu określonego w art. 217§3 k.p.a. było znaczne – na dzień wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ pozostawał w zwłoce dwuipółmiesięcznej, licząc od dnia doręczenia wniosku Wojewodzie. Sąd nie zdecydował o nałożeniu na organ grzywny, ani też nie przyznał stronie skarżącej sumy pieniężnej, i w tym zakresie skargę oddalił. Należy pamiętać, że nałożenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać (zob. w literaturze Wojciech Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 476/21, CBOIS). Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. sygn. sygn. akt II OSK 124/21, CBOIS). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, zastosowanie takiego środka dyscyplinującego wobec organu nie jest potrzebne. Sąd zważył przy tym, że ustawodawca nie wymaga, aby zasądzenie sumy pieniężnej czy nałożenie grzywny automatycznie szło za stwierdzeniem bezczynności lub przewlekłości organu. Ponadto, kierując się uznaniem Sąd uwzględnił, że rozpoznawana skarga dotyczy zaświadczenia, które jest czynnością materialno – techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a w konsekwencji nie stanowi podstawy prawnej dla legalności pobytu cudzoziemca, zaś z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony żadne dolegliwości porównywalne z przewlekłym postępowaniem w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie istotne jest także to, że w sprawie wniosku o pobyt czasowy została wydana decyzja merytoryczna (z dnia 8 grudnia 2022 r.), tak więc zasadniczy interes prawny skarżącej został zrealizowany. Jednocześnie mając na względzie, że sprawa skarżącej dotycząca wydania zaświadczenia nie została załatwiona w prawem przewidzianej formie, Sąd zobowiązuje organ do wydania stosownego dla sprawy aktu lub czynności w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku w raz z aktami sprawy. W ocenie Sądu nie jest trafny argument o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, ponieważ wydanie zaświadczenia mieści w zakresie określonym art. 3§2 pkt 8 p.p.s.a. Nie znajduje potwierdzenia (w świetle dokumentów pocztowych obecnych w aktach sprawy) stanowisko Wojewody, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie wpłynął do organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).