II SA/Ke 431/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 4 maja 2023 r., [...], Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (ŚPWIS) na podstawie art. 58 § 1-3, art. 59 § 2 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, po rozpatrzeniu wniosku P. K. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie wierzyciela z 7 lutego 2023 r. o odrzuceniu zarzutów w sprawie dotyczącej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych u małoletniego T. K., odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia (pkt 1) i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (pkt 2). W uzasadnieniu organ ustalił, że postanowieniem z 7 lutego 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w K. odrzucił zarzuty P. K. - przedstawiciela ustawowego małoletniego T. K. do tytułu wykonawczego nr [...], uznając je za nieuzasadnione. Postanowienie zostało odebrane przez pełnomocnika zobowiązanego 1 marca 2023 r., a termin do wniesienia zażalenia upłynął bezskutecznie 8 marca 2023 r. Pełnomocnik P. K. adw. K. K.-K. zwróciła się do ŚPWIS z wnioskiem, datowanym na 27 marca 2023 r., o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie wierzyciela. Do wniosku załączona została kopia zaświadczenia lekarskiego z 23 marca 2023 r., potwierdzona za zgodność z oryginałem, wystawionego przez lek. med. K. N., z którego wynika, że K. K.-K. była niezdolna do wykonywania pracy w dniach 6-20 marca 2023 r. Jednocześnie pełnomocnik strony złożyła zażalenie na postanowienie z 7 lutego 2023 r. W opinii Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie został spełniony warunek określony w art. 58 § 1 k.p.a. Zobowiązany nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wprawdzie do wniosku o przywrócenie terminu zostało załączone zaświadczenie lekarskie, a w treści pełnomocnik zaznaczyła, że stan zdrowia w dniach 6-20 marca 2023 r. uniemożliwiał jej podjęcie czynności zawodowych, jednak na podstawie tych dokumentów nie można stwierdzić, że stan zdrowia pełnomocnika uniemożliwiał złożenie zażalenia. A. K. nie wykazała, a w załączonym zaświadczeniu lekarskim brak jest również informacji, czy stwierdzono u niej chorobę ciężką i nagłą. Przedstawienie jedynie zwolnienia lekarskiego od pracy nie jest samo w sobie potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza dokonania czynności osobiście lub przez osobę trzecią. W rozpatrywanej sprawie niedochowania terminu do złożenia zażalenia dopuścił się fachowy pełnomocnik, nie zaś osoba prywatna. A. K. powinna dołożyć wszelkich starań, a pracę swojej kancelarii zorganizować w taki sposób, aby w razie potrzeby np. nieobecności (nawet nagłej) określona czynność mogła być dokonana przez inną osobę. Organ stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, skonfrontowana z uzasadnieniem wniosku, jak również treść przepisów obowiązującego prawa oraz odnoszące się do nich ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, pozwalają stwierdzić, że wniosek o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze P. K. zaskarżył postanowienie z 4 maja 2023 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności: 1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu na złożenie odwołania nastąpiło bez jego winy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego wykazał okoliczności, iż nie ponosi winy w nadaniu zażalenia po terminie, z uwagi na chorobę, na którą cierpiał; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wynikających z dokonania błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, iż nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady stanowiącej, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 58 k.p.a. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów do tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego pełnomocnik prowadzi kancelarię adwokacką jednoosobowo, nie zatrudniając przy tym pracowników, nie ma również aplikanta. Z tego względu niemożliwym było zlecenie innej osobie sporządzenia i wniesienia zażalenia do Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz zorganizowania pracy kancelarii w ten sposób, aby czynność ta była możliwa do dokonania. W istniejącym stanie faktycznym oczywistym jest, iż podczas nieobecności pełnomocnika z powodu choroby, nie ma innej osoby, która mogłaby dokonać jakiejkolwiek czynności zawodowej, zaś sama kancelaria pozostaje zamknięta. Również ze względu na upływ terminu do dokonania czynności - 8 marca 2023 r. oraz choroby pełnomocnika skarżącego, która rozpoczęła się 6 marca 2023 r., niewykonalnym stało się zlecenie sporządzenia pisma komukolwiek innemu, np. obcemu adwokatowi pracującemu w innej kancelarii oraz zapoznanie go ze sprawą. Choroba pełnomocnika spowodowała konieczność pozostania w domu z poważnymi objawami, uniemożliwiając spotkanie z kimkolwiek celem udzielenia zlecenia do działania w tej sprawie, sama kancelaria zaś, jak wskazano powyżej, pozostawała zamknięta. Ponadto, nie można wymagać od pełnomocnika prowadzącego jednoosobową kancelarię, aby w przypadku choroby szukał w trybie nagłym kogokolwiek innego do sporządzenia pisma, spotykał się z nim podczas występowania poważnych objawów chorobowych, wychodząc z domu i zlecał prowadzenie sprawy na zewnątrz, tj. innemu podmiotowi całkowicie niezwiązanemu z kancelarią. W odniesieniu do twierdzeń organu autorka skargi podniosła, że niemożliwym jest zaplanowanie sobie choroby i terminu, w którym ona przypadnie oraz zapoznanie ewentualnego pełnomocnika - substytuta spoza kancelarii ze wszystkimi prowadzonymi sprawami, na potrzebę ewentualnego wnoszenia pism w czasie pogorszenia zdrowia pełnomocnika strony, szczególnie w przypadku tak krótkich 7-dniowych terminów do wnoszenia pism. Powyższe byłoby "absurdem", który jest niemożliwy do zrealizowania w przypadku jednoosobowej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna z następujących powodów. Okolicznością bezsporną między stronami było to, że P. K., reprezentowany w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 7 lutego 2023 r. odrzucające zarzuty strony do tytułu wykonawczego nr [...] Jak ustalił organ, postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 1 marca 2023 r., a termin do wniesienia zażalenia upłynął 8 marca 2023 r. Wbrew twierdzeniom skargi, w stanie kontrolowanej sprawy nie miał zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą covidową. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2). Należy podkreślić, że regulacja przywołanego przepisu ma charakter wyjątkowy, zaś jej celem było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby utratę możliwości dokonania czynności kształtującej ich prawa i obowiązki. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., II GSK 1158/22, LEX nr 3587259). Sąd stoi na stanowisku, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej miał zastosowanie jedynie w razie dokonania w okresie obowiązywania epidemii czynności, której termin upłynął stosownie do treści ust. 1 tego przepisu. Tylko w takiej sytuacji można mówić o "stwierdzeniu uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów" i tylko wówczas organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Taka wykładnia powyższego przepisu uwzględnia specyfikę tej wyjątkowej regulacji, przewidującej możliwość przywrócenia terminów, które w normalnych warunkach, nie podlegają przywróceniu. Inne rozumienie tej szczególnej regulacji, przyjętej wyjątkowo w czasie pandemii, wypaczałoby jej sens i mogłoby prowadzić, w dłuższej perspektywie, do podważenia pewności i stabilności obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 346/23, LEX nr 3630418). Przypomnieć jednocześnie należy, że stan epidemii obowiązywał do 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 1027). Tymczasem termin na wniesienie zażalenia na postanowienie PPIS w Kielcach z 7 lutego 2023 r. rozpoczął i skończył swój bieg w marcu 2023 r. Organy nie naruszyły również art. 58 § 1 i 2, art. 7, 77, 80 i art. 8 § 1 k.p.a., jak zarzuca autorka skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II GSK 2857/17, LEX nr 2428541). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia (wyrok NSA z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1015/07, LEX nr 516768). W stanie faktycznym sprawy, jako powód uchybienia terminu pełnomocnik strony wskazała własną chorobę, która – jak podała we wniosku o przywrócenie terminu – uniemożliwiała jej podjęcie czynności zawodowych. Pełnomocnik wyjaśniła, że w dniach 6-20 marca 2023 r. pozostawała pod ścisłym i stałym nadzorem lekarza prowadzącego w Centrum Zdrowia Omega. Z dołączonej do wniosku kserokopii zaświadczenia lekarskiego, poświadczonego przez pełnomocnika za zgodność z oryginałem, wynika, że adw. K. K.-K. była w ww. okresie niezdolna do wykonywania pracy. Jako diagnozę podano "Pogorszenie stanu zdrowia". Zaświadczenie wydane zostało 23 marca 2023 r. przez lek. med. K. N.. Wprawdzie przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia, a jedynie uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, jednak nie zwalnia to organu od przeanalizowania wiarygodności jej twierdzeń wskazujących na przyczyny, które uniemożliwiły dokonanie czynności w terminie, w tym konkretnym przypadku wniesienie zażalenia. W stanie sprawy takie działanie organu było tym bardziej uzasadnione, że terminowi uchybił profesjonalny pełnomocnik, od którego wymaga się szczególnej staranności. Nie bez znaczenia jest również fakt, że złożone zaświadczenie lekarskie stwierdza niedyspozycję zdrowotną pełnomocnika i jej niezdolność do wykonywania pracy, zaistniałą przed datą wystawienia zaświadczenia, tj. w okresie 6-20 marca 2023 r. z uwagi na "pogorszenie stanu zdrowia". Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organu, że pełnomocnik strony nie uprawdopodobniła w sposób należyty braku własnej winy w uchybieniu terminu. We wniosku, poza ogólnym powołaniem się na chorobę, pełnomocnik nie podała żadnych okoliczności wskazujących na to, że był to taki rodzaj niedyspozycji zdrowotnej, który uniemożliwiał jej wniesienie zażalenia nawet przy dochowaniu należytej staranności. Pełnomocnik nie podała, czy była to choroba nagła, obłożna, wyłączająca możliwość normalnego, codziennego funkcjonowania i czy wymagała pozostania w domu. Wskazania wymaga, że nie każda choroba uzasadnia automatycznie uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu. Konieczne jest bowiem wykazanie, "że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu" (tak NSA w wyroku z 17 grudnia 2015 r., II OSK 1004/14, LEX nr 1999997). Więcej okoliczności przybliżających stan zdrowia pełnomocnika w czasie biegu terminu do wniesienia zażalenia wskazanych zostało w skardze, co jednak ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał za uzasadnione wątpliwości organu co do wiarygodności wskazanych we wniosku przyczyn uchybienia terminu i w ramach kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z akt sprawy II SA/Ke 224/23, w której adw. K. K.-K. reprezentowała inną stronę przed WSA w Kielcach (kopie dokumentów z tej sprawy dołączone zostały do akt II SA/Ke 431/23 i znajdują się na k. 28-41). Z akt tych wynika, że pełnomocnik skarżącego, w okresie objętym złożonym w niniejszej sprawie zaświadczeniem lekarskim, podejmowała czynności procesowe w innej sprawie. 7 marca 2023 r. poświadczyła za zgodność z oryginałem szereg dokumentów złożonych wraz ze skargą w sprawie II SA/Ke 224/23, zaś 9 marca 2023 r. sporządziła w tej sprawie siedmiostronicową skargę, która tego samego dnia nadana została na poczcie. Wykazywała zatem aktywność zawodową zarówno dzień przed upływem terminu do wniesienia zażalenia w sprawie niniejszej, jak i dzień po tym terminie, co podważa jednoznacznie twierdzenie, że była niezdolna do pracy w okresie 6-20 marca 2023 r., na którym opiera się wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Dokumenty, o których mowa wyżej, nie stwierdzają wprawdzie dokonania przez pełnomocnika czynności 8 marca 2023 r., a więc w ostatnim dniu terminu do wniesienia w imieniu P. K. zażalenia na postanowienie PPIS w K. z 7 lutego 2023 r., jednak we wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik nie wskazywała, że przyczyną jego uchybienia była choroba, która wystąpiła w ostatnim dniu tego terminu. Powoływała się bowiem na niezdolność do pracy w dłuższym okresie 6-20 marca 2023 r. Podważenie wiarygodności tego twierdzenia potwierdza, że odmowa przywrócenia terminu była zasadna, gdyż pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobniła, że uchybiła terminowi bez swojej winy. Podejmowała bowiem czynności procesowe w okresie, który – wedle jej twierdzeń oraz zaświadczenia lekarskiego - miał ją wyłączać z aktywności zawodowej. Skoro bezspornym jest, że strona uchybiła terminowi do złożenia zażalenia na postanowienie PPIS w K. z 7 lutego 2023 r. i nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie tego terminu, prawidłowo także organ stwierdził w pkt 2 zaskarżonego postanowienia uchybienie terminu na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.