I SA/Wa 347/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. K. i J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2023 r. nr 4965/2023 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z 21 grudnia 2023 r. nr Nr 4965/2023 Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda/ organ) po rozpatrzeniu odwołania K. K. i J. M. uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 524/SD/2023 z dnia 26 lipca 2023 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. H. z 1945 r., Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 roku, to jest z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r, o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa. Następnie, teren, którego dotyczy niniejsza decyzja, przeszedł 27 maja 1990 r. nieodpłatnie na własność Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją nr 14074 z dnia 18 listopada 1991 r. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 roku o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 1994 r., Nr 48, poz. 195) grunty te stały się własnością Gminy Warszawa [...]. Wojewoda wskazał, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym zdjęć lotniczych, oraz rozliczenia hipotecznego dokonanego przez biegłego geodetę, powierzchnia dawnej nieruchomości [...] wynosiła 1412 m2. Aktualnie jest to część działek ewidencyjnych: 1) z obrębu [...] - nr [...] - w części o powierzchni 100 m2; 2) z obrębu [...]: - nr [...] - w części o powierzchni 1 m2; nr [...] - w części o powierzchni 17 m2; 3) z obrębu [...]: nr [...] - w części o powierzchni 272 m2; nr [...] - w części o powierzchni 364 m2; nr [...] - w części o powierzchni 658 m2. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego Warszawy - Mokotowa z dnia 20 lutego 2003 r,, Ldz. [...], w księdze nr inwentarzowy [...] pod nazwą [...] w dziale II wykazu ujawniony był S. P., co do uregulowanej w tej księdze nieruchomości położonej w Warszawie na [...] przy zbiegu ulic [...], zawierającej 1401,80 m2 powierzchni, w tym pod placem 743,88 m2 i pod połową przylegających ulic 657,92 m2. W dziale II wykazu znajduje się zastrzeżenie z wniosku nr 2, w którym został powołany akt zdziałany w dniu 5 czerwca 1942 r. za nr Rep. 1305/42 przed S. R., zastępcą notariusza w Warszawie K. J., na mocy którego S. P. należącą do niego nieruchomość sprzedał A. i S. małżonkom M., w częściach równych niepodzielnie. Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 23 października 1942 r. wniosek nr 2 został zawieszony do czasu złożenia zezwolenia odnośnej władzy administracyjnej na przejście własności nieruchomości. Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 maja 1946 r. wniosek nr 2 został zatwierdzony. Ponadto, w dniu 5 marca 1943 r. przed notariuszem w Warszawie K. J. sporządzony został akt notarialny Nr Repertorium 547/43, mocą którego A. i S. małżonkowie M. odstąpili dobrowolnie i bezpłatnie na własność Gminie miasta Warszawy grunt odchodzący pod regulację ulic [...] i [...], o powierzchni 814,40 m2. Postanowieniem z dnia 18 maja 1946 r., Sąd Okręgowy w Warszawie zatwierdził wniosek nr 2, a wniosek 3 zawiesił do czasu zaakceptowania go przez gminę m. st. Warszawy. Wojewoda wskazał, że brak jest informacji co do przejęcia odstąpionego gruntu o powierzchni 814,40 m2 przez Gminę m. st. Warszawa. Zgodnie z planem sporządzonym przez mierniczego przysięgłego inżyniera B. D. w dniu 30 lipca 1942 r. L.dz. 288/6, nieruchomość pod nazwą [...] zawierała po dokonaniu nowego pomiaru powierzchni 1412,20 m2, z czego odchodzi pod regulację ulic [...] i [...] grunt o powierzchni 814,40 m2. Poprzedni właściciele nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu 20 lipca 1965 r. A. i S. małżonkowie M. wystąpili do Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej Warszawa-Praga Południe z wnioskiem o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy do działki budowlanej przy zbiegu ulic [...] i [...]. Decyzją Nr GM-III-B-2/S- 18/W/65 z dnia 13 grudnia 1965 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Praga Południe odmówiło A. i S. małżonkom M. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na przeznaczenie omawianego terenu pod użyteczność publiczną częściowo pod przemysł a częściowo pod zabudowę mieszkaniową wysoką. W dniu 23 maja 1995 r. Z. D. wystąpił do Urzędu Rejonowego w Warszawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Organ wskazał, że strony postępowania ustalono na podstawie n/w poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii: 1) prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 21 listopada 1968 r. sygn. akt: I Ns II1581/68 stwierdzającego, że spadek po A. M., ostatnio zamieszkałym w Warszawie i zmarłym dnia [...] lutego 1967 r., nabyli żona S. za S. M. oraz bratanek J. M. - po 1/2 części; 2) prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydziału IV Cywilnego z dnia 14 marca 1991 r. sygn. akt: IV Ns 74/91 stwierdzającego, że spadek po S. M., zmarłej dnia [...] kwietnia 1974 r. w Warszawie, na podstawie testamentu notarialnego z dnia 12 maja 1971 r. repertorium A/a-V-489/71 otwartego i ogłoszonego w dniu 14 marca 1991 r. przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, nabył siostrzeniec Z. D. w całości; 3) prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydziału IV Cywilnego z dnia 22 stycznia 1998 r. sygn. akt; IV Ns 1400/97 stwierdzającego, że spadek po Z. D., zmarłym dnia [...] kwietnia 1997 r. w Warszawie, na podstawie ustawy nabyli: żona A. D. oraz córka A. K. - po ½ części spadku każda z nich; 4) prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy I Wydziału Cywilnego z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt: I Ns 389/04 stwierdzającego, że spadek po A. D., zmarłej dnia [...] stycznia 2004 r. w M., ostatnio stale zamieszkałej w Warszawie, na podstawie ustawy nabyła córka A. K. w całości; 5) aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 17 września 2014 r. przed notariuszem w Warszawie P. W., repertorium A nr 1841/2014, zarejestrowanego w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia utworzonym przez Krajową Radę Notarialną pod nr 318833, zgodnie z którym spadek po A. K., zmarłej dnia [...] września 2014 r. w P., ostatnio stale zamieszkałej w Warszawie, na podstawie ustawy nabyła córka K. K. w całości. Wojewoda wskazał, że jak wskazano w rozliczeniu geodezyjnym nieruchomości ozn. jako hip, [...] z ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 roku, obowiązującego w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku, wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo w strefie zabudowy oznaczonej na planie symbolem Ila (zabudowa luźna lub grupowa, o maksymalnej liczbie kondygnacji – 2 oraz powierzchni zabudowy do 30%), a częściowo w strefie oznaczonej na planie symbolem IIla (sposób zabudowy zwarty, o maksymalnej liczbie kondygnacji - 3 oraz powierzchni zabudowy do 50%). Wojewoda wskazał, że organ I instancji stwierdził, że w najnowszym orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swych wyrokach z dnia 28.03.2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 410/21,I SA/Wa 413/21 i I SA/Wa 416/21) wskazał, że: "z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego tzw. "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne. przemysłowe czy usługowe, a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi iż przy badaniu przesłanek z ugn chodziło o całe nieruchomości (grunty) wieczystoksięgowe a nie ich części czy poszczególne niedookreślone obszarowo działki..." I dalej "Sąd nie podziela poglądu że pod budownictwo jednorodzinne mogła być przeznaczona w planie miejscowym na jakikolwiek inny cel - na zasadzie płynącej, z rozszerzającej i nieuzasadnionej w tym przypadku, koncepcji argumentu a maiori ad minus. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącym przepisem zawartym w art. 215 ust. 2 ugn i całą historią normatywnego uregulowania ww. kwestii. Wszelkie aktualne odstępstwa od ww. normy prawnej, wskazujące w szczególności, że na terenie fabryki, huty, usług, handlu czy lotniska bądź na terenie zwartej wielokondygnacyjnej zabudowy, można wybudować dom jednorodzinny pozostają wyabstrahowane od rzeczywistości zresztą rzeczywistości - i tej z połowy XX wieku, jak i tej z trzeciej dekady XXI wieku. Przeczy temu ugruntowana praktyka i Przepisy Prawa budowlanego." Wojewoda wskazał, że w świetle powyższego organ I instancji uznał że południowa część przedmiotowej nieruchomości hipotecznej nie spełnia opisanej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki planistycznej. Organ I instancji uznał również, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest także podstaw aby uznać, że poprzedni właściciel/jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozstrzygający w tym przypadku jest materiał fotograficzny w postaci zdjęć lotniczych z lat 40 i 50 XX wieku uzyskany przez organ oraz opracowanie fotogrametryczne. Jak wynika ze zdjęć lotniczych i rozliczenia geodezyjnego, już w momencie wejścia w życie dekretu nieruchomość dzieliła się niejako na dwie części: teren przeznaczony pod regulację ulic [...] i [...], które były wytyczone już przed II wojną światową, oraz na pusty plac przy skrzyżowaniu tych ulic. W analizie fotogrametrycznej wskazano, iż na zdjęciach z lat 1947 -1955 na obszarze w części zachodniej widoczna jest droga (ul. [...]), natomiast pozostała część zajęta jest przez rów (zasypany przed 1955 rokiem), drogę gruntową, oraz teren niezagospodarowany lub użytkowany rolniczo. W części północnej widoczne są ślady niezidentyfikowanej budowy, a w części przylegającej - fragment budynku mieszkalnego, którego główna część znajduje się na pozostałej części nieruchomości. Organ wskazał, że jak zostało wspomniane wyżej, w dniu 5 marca 1943 r. przed notariuszem w Warszawie K. J. sporządzony został akt notarialny Nr Repertorium 547/43, mocą którego A. i S. małżonkowie M. odstąpili dobrowolnie i bezpłatnie na własność Gminie miasta Warszawy grunt odchodzący pod regulację ulic [...] i [...], o powierzchni 814,40 m2. Obszar oddany pod regulację ulic odpowiada tej części nieruchomości, która przypada na obecne działki [...] z obrębu [...],[...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i częściowo [...] z obrębu [...], w sumie o powierzchni 814,40 m2. Zatem organ I instancji wskazał, iż w tym zakresie nieruchomość nie spełnia więc przesłanki z art.215 ust. 2 u.g.n. W zakresie pozostałej części nieruchomości, jak wynika z analizy fotogrametrycznej, grunt pod placem o powierzchni 0,0598 ha na zdjęciach z lat 1947-1955 nie posiadał śladów zagospodarowania. Teren jest pozostawiony jako nieużytek, bądź wykorzystywany rolniczo jako pastwisko lub czasowo pod uprawy. Na zdjęciu z 1951 r. (N3413-1951-004-5367) obszar wypełniony jest jednolitymi ciemnymi tonami przedzielonymi jasnymi liniami równoległymi wzdłuż ulicy [...]. Jest to charakterystyczny obraz dla upraw (np. warzyw). Zasięg jednolitego pokrycia terenu wykracza poza jego granicę w kierunku wschodnim (na sąsiednią działkę) i północnym. Natomiast na zdjęciu z 1953 roku(N34139- 1953-005-1520) wskazano, iż opisany obszar wypełnia roślinność niska charakterystyczna dla pastwisk i nieużytków dodatkowo na zdjęciu z roku 1955 przez obszar nieużytków przebiega droga gruntowa o nieregularnych kształtach co świadczy o jej tymczasowym i przypadkowym charakterze. Natomiast na zdjęciu z 1960 roku na obszarze widoczny jest budynek, najprawdopodobniej mieszkalny, w układzie bliźniaka, o czym świadczą dwa kominy położone symetrycznie oraz dwa niewielkie dachy typowe dla ganków. Teren wokół budynku jest niezagospodarowany. Na zdjęciu nie stwierdzono obrazu ogrodzenia wokół budynku. Na opisanych zdjęciach lat 1947-1955 brak jest widocznych śladów zagospodarowania. Teren jest pozostawiony jako nieużytek, bądź wykorzystywany rolniczo jako pastwisko lub czasowo pod uprawy. Na zdjęciu z 1960 roku na obszarze widoczny jest budynek najprawdopodobniej mieszkalny w układzie bliźniaka. Dodatkowo, należy zauważyć, że we wniosku o dzierżawę wieczystą w 1965 r. A. M. wspomina, że płacił za działkę opłaty na rzecz Spółki Wodnej Obwodu [...] do 1957 r. Spółka ta miała na celu meliorację terenów m.in. [...]. Należy zatem uznać, zdaniem organu, że opisany przez biegłego na zdjęciu rów usytułowany na północnej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej stanowił element infrastruktury melioracyjnej tego terenu. Wojewoda podał następnie że w wyżej ustalonym stanie faktycznym Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr 524 /SD/2023 z dnia 26 lipca 2023 r. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną Warszawie przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], uznając, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 215 ust 2 u.g.n., warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. K. i J. M. zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez ustalenie, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie przepisu art. 215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("ugn"), oraz ewentualnie, naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poprzednicy prawni skarżących utracili faktyczne władania nad nieruchomością do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz że rzekomo przedmiotowy grunt nie mógł być wykorzystany na cele budownictwa jednorodzinnego. Mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, decyzji organu pierwszej instancji Strony zarzuciły również naruszenie przepisów Konstytucji tj. art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w związku z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust 3, a także naruszenie Art. 1Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w wyniku przyjęcia takiej interpretacji, która zmierza ewidentnie do pozbawienia osób okradzionych z ich nieruchomości prawa do słusznego odszkodowania. Na podstawie art. 136 § 1 i 2 kpa, strony wniosły o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Na mocy art. 136 § 1 kpa wniosły z kolei o dopuszczenie dowodu z oświadczenia B. M. oraz J. M. na okoliczność władania przedmiotową nieruchomością do dnia 5 kwietnia 1958 Odwołujący na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, poprzez przyznanie odszkodowania w wysokości określonej przez biegłego Wojewoda po rozpoznaniu odwołania wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody sprawa z wniosku złożonego w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. w stosunku do gruntu położonego położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, ani rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez organ stopnia wojewódzkiego, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podniósł, że kwestię odszkodowań za przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego." Wojewoda podał, że organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek pozwalających na przyznanie odszkodowania za grunt. Zdaniem organu I instancji wprawdzie jak wskazano w rozliczeniu geodezyjnym nieruchomości ozn. jako hip [...] z ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 roku, obowiązującego w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku, wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo w strefie zabudowy oznaczonej na planie symbolem Ila (zabudowa luźna lub grupowa, o maksymalnej liczbie kondygnacji – 2 oraz powierzchni zabudowy do 30%), a częściowo w strefie oznaczonej na planie symbolem IlIa (sposób zabudowy zwarty, o maksymalnej liczbie kondygnacji - 3 oraz powierzchni zabudowy do 50%), to południowa część przedmiotowej nieruchomości hipotecznej nie spełnia opisanej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki planistycznej. Wojewoda podał, że organ I instancji wskazał, iż w najnowszym orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swych wyrokach z dnia 28.03.2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 410/21,1 SA/Wa 413/21 i I SA/Wa 416/21) wskazał, że "z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pól wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego tzw. "dachu nad głową", a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, przemysłowe czy usługowe, a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi iż przy badaniu przesłanek z ugn chodziło o całe nieruchomości (grunty) wieczystoksięgowe a nie ich części czy poszczególne niedookreślone obszarowo działki... " I dalej "Sąd nie podziela poglądu że pod budownictwo jednorodzinne mogła być przeznaczona w pianie miejscowym na jakikolwiek inny cel – na zasadzie płynącej, z rozszerzającej i nieuzasadnionej w tym przypadku, koncepcji argumentu a maiori ad minus. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie brzmiącym przepisem zawartym w art. 215 ust. 2 ugn i całą historią normatywnego uregulowania ww. kwestii. Wszelkie aktualne odstępstwa od ww. normy prawnej, wskazujące w szczególności, że na terenie fabryki, huty, usług, handlu czy lotniska bądź na terenie zwartej wielokondygnacyjnej zabudowy, można wybudować dom jednorodzinny -- pozostają wyabstrahowane od rzeczywistości zresztą rzeczywistości - i tej z połowy XX wieku, jak i tej z trzeciej dekady XXI wieku. Przeczy temu ugruntowana praktyka i Przepisy Prawa budowlanego. " Wojewoda podał, że ponadto zdaniem organu orzekającego z akt sprawy wynika, że były właściciel opisanej w sentencji nieruchomości hipotecznej został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji wskazał, iż rozstrzygający w tym przypadku jest materiał fotograficzny w postaci zdjęć lotniczych z lat 40 i 50 XX wieku uzyskany przez organ oraz opracowanie fotogrametryczne. Jak wynika ze zdjęć lotniczych i rozliczenia geodezyjnego, już w momencie wejścia w życie dekretu nieruchomość dzieliła się niejako na dwie części: teren przeznaczony pod regulację ulic [...] i [...], które były wytyczone już przed II wojną światową, oraz na pusty plac przy skrzyżowaniu tych ulic. W analizie fotogrametrycznej wskazano, iż na zdjęciach z lat 1947 -1955 na obszarze w części zachodniej widoczna jest droga (ul. [...]), natomiast pozostała część zajęta jest przez rów (zasypany przed 1955 rokiem), drogę gruntową, oraz teren niezagospodarowany lub użytkowany rolniczo. W części północnej widoczne są ślady niezidentyfikowanej budowy, a w części przylegającej - fragment budynku mieszkalnego, którego główna część znajduje się na pozostałej części nieruchomości. Oceniając prawidłowość wniosków organu I instancji w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania za grunt Wojewoda wskazał, iż dla oceny, czy nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r., wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej ż dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) i zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r." ( zob. wyrok WSA z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt 1 SA/Wa 698/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2004 r., I SA 2187/02, publ. Lex 148911, wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt 1 OSK 615/06, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15). Wojewoda podniósł, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych ww. planu pozyskanego przed wydaniem decyzji Nr 524/SD/2023 z dnia 26.07.2023 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo w strefie zabudowy oznaczonej na planie symbolem IIa (zabudowa luźna lub grupowa, o maksymalnej liczbie kondygnacji - 2 oraz powierzchni zabudowy do 30%), a częściowo w strefie oznaczonej na planie symbolem Ilia (sposób zabudowy zwarty, o maksymalnej liczbie kondygnacji - 3 oraz powierzchni zabudowy do 50%). Należy więc uznać, zdaniem Wojewody, że Prezydent m. st. Warszawy nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy jakim jest Ogólny Plan Zabudowania Warszawy z 1931 r. stwierdzając w decyzji Nr 524/SD/2023 z dnia 26 lipca 2023 r., że południowa część przedmiotowej nieruchomości hipotecznej nie spełnia opisanej w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki planistycznej. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera żadnych innych warunków. Pozyskany do akt administracyjnych sprawy Ogólny Plan Zabudowania Warszawy z 1931 r. przewidywał, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo w strefie zabudowy oznaczonej na planie symbolem IIa (zabudowa luźna lub grupowa, o maksymalnej liczbie kondygnacji – 2 oraz powierzchni zabudowy do 30%), a częściowo w strefie oznaczonej na planie symbolem IlIa (sposób zabudowy zwarty, o maksymalnej liczbie kondygnacji – 3 w zakresie pozostałej części nieruchomości oraz powierzchni zabudowy do 50%). Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, Prezydent m. st. Warszawy nie ustalił również, w sposób niebudzący wątpliwości przesłanki dotyczącej utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli w stosunku do daty 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu I instancji ze zgromadzonych w aktach dokumentów (opracowanie fotogrametryczne) wynika, iż na zdjęciach z lat 1947 -1955 na obszarze w części zachodniej widoczna jest droga (ul. [...]), natomiast pozostała część zajęta jest przez rów (zasypany przed 1955 rokiem), drogę gruntową, oraz teren niezagospodarowany lub użytkowany rolniczo. W części północnej widoczne są ślady niezidentyfikowanej budowy, a w części przylegającej - fragment budynku mieszkalnego, którego główna część znajduje się na pozostałej części nieruchomości. Organ wskazał, że w dniu 5 marca 1943 r. przed notariuszem w Warszawie K. J. sporządzony został akt notarialny Nr Repertorium 547/43, mocą którego A. i S. małżonkowie M. odstąpili dobrowolnie i bezpłatnie na własność Gminie miasta Warszawy grunt odchodzący pod regulację ulic [...] i [...], o powierzchni 814,40 m2. Obszar oddany pod regulację ulic odpowiada tej części nieruchomości, która przypada na obecne działki [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i częściowo [...] z obrębu [...], w sumie o powierzchni 814,40 m2. Postanowieniem z dnia 18 maja 1946 r., Sąd Okręgowy w Warszawie zatwierdził wniosek nr 2, a wniosek 3 zawiesił do czasu zaakceptowania go przez gminę m. st. Warszawy. Brak jest informacji co do przejęcia odstąpionego gruntu o powierzchni 814,40 m2 przez Gminę m. st. Warszawa. Zgodnie z planem sporządzonym przez mierniczego przysięgłego inżyniera B. D. w dniu 30 lipca 1942 r. L.dz. 288/6, nieruchomość pod nazwą [...] zawierała po dokonaniu nowego pomiaru powierzchni 1412,20 m2, z czego odchodzi pod regulację ulic [...] i [...] grunt o powierzchni 814,40 m2. W ocenie organu I instancji w tym zakresie nieruchomość nie spełnia więc przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., gdyż były właściciel opisanej w sentencji nieruchomości hipotecznej został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. w zakresie pozostałej części nieruchomości, jak wynika z analizy fotogrametrycznej, grunt pod placem o powierzchni 0,0598 ha na zdjęciach z lat 1947-1955 nie posiadał śladów zagospodarowania. Teren jest pozostawiony jako nieużytek, bądź wykorzystywany rolniczo jako pastwisko lub czasowo pod uprawy Na zdjęciu z 1951 r. (N3413-1951-004-5367) obszar wypełniony jest jednolitymi ciemnymi tonami przedzielonymi jasnymi liniami równoległymi wzdłuż ulicy [...]. Jest to charakterystyczny obraz dla upraw (np. warzyw). Zasięg jednolitego pokrycia terenu wykracza poza jego granicę w kierunku wschodnim (na sąsiednią działkę) i północnym. Natomiast na zdjęciu z 1953 roku (N34139- 1953-005-1520) wskazano, iż opisany obszar wypełnia roślinność niska charakterystyczna dla pastwisk i nieużytków dodatkowo na zdjęciu z roku 1955 przez obszar nieużytków przebiega droga gruntowa o nieregularnych kształtach co świadczy o jej tymczasowym i przypadkowym charakterze. Natomiast na zdjęciu z 1960 roku na obszarze widoczny jest budynek, najprawdopodobniej mieszkalny, w układzie bliźniaka, o czym świadczą dwa kominy położone symetrycznie oraz dwa niewielkie dachy typowe dla ganków. Teren wokół budynku jest niezagospodarowany. Na zdjęciu nie stwierdzono obrazu ogrodzenia wokół budynku. Na opisanych zdjęciach lat 1947-1955 brak jest widocznych śladów zagospodarowania. Teren jest pozostawiony jako nieużytek, bądź wykorzystywany rolniczo jako pastwisko lub czasowo pod uprawy. Na zdjęciu z 1960 roku na obszarze widoczny jest budynek najprawdopodobniej mieszkalny w układzie bliźniaka. Wojewoda podał, że organ I instancji wskazał, iż dodatkowo, należy zauważyć, że we wniosku o dzierżawę wieczystą w 1965 r. A. M. wspomina, że płacił za działkę opłaty na rzecz Spółki Wodnej Obwodu [...] do 1957 r. Spółka ta miała na celu meliorację terenów m.in. [...]. Należy zatem uznać, że opisany przez biegłego na zdjęciu rów usytułowany na północnej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej stanowił element infrastruktury melioracyjnej tego terenu Zdaniem Wojewody, wskazane przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumenty nie stanowią wystarczającego dowodu na poparcie tezy o utracie możliwości faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda podkreślił, iż Prezydent m.st Warszawy całkowicie pominął fakt, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu z dokumentu pozwalającego uznać, iż teren dawniej nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...] ozn. jako hip. [...] był przedmiotem samodzielnego gospodarowania nieruchomością przez Państwo, w sposób, który pozbawiałby możliwości korzystania z niego przez osoby fizyczne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazuje, iż z akt sprawy wynika, że były właściciel opisanej w sentencji nieruchomości hipotecznej został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji wskazał, iż rozstrzygający w tym przypadku jest materiał fotograficzny w postaci zdjęć lotniczych z lat 40 i 50 XX wieku uzyskany przez organ oraz opracowanie fotogrametryczne. Na poparcie swych rozważań organ pierwszej instancji przywołał jedynie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3830/18) w którym wskazano: "...Słusznie przy tym podkreślił Sąd Wojewódzki, że omawiany przepis ma charakter szczególny i jako taki musi być wykładany ściśle. Z przepisu tego zatem wynika, że nie może być on zastosowany; po pierwsze, niezależnie od przyczyn, z jakich poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością a po drugie, że owo faktyczne władanie nieruchomością winno dotyczyć całej nieruchomości a nie polegać na władaniu jedynie poszczególnymi jej częściami (w tym wypadku poszczególnymi lokalami mieszkalnymi)...". Powyższe stanowisko nie ma charakteru odosobnionego i jest wyrażane na gruncie różnych analizowanych przez Sądy Administracyjne stanach faktycznych. Powyższe stanowisko zostało powtórzone w najnowszym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (patrz wyroki z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt 1 SA/Wa 2447/21 i z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt l SA/Wa 2620/19), który zaprezentował je na gruncie różnych stanów faktycznych. Stanowisko to zostało również podtrzymane w najnowszym powołanym wcześniej orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyrokach z dnia 28.03.2023 r. (sygn. akt I SA/ Wa 410/21,1 SA/Wa 413/21 i I SA/Wa 416/21) wskazał, że: "praktyka orzecznicza dowodzi, iż przy badaniu przesłanek z ugn chodziło o całe nieruchomości (grunty) wieczystoksięgowe a nie ich części czy poszczególne niedookreślone obszarowo działki..." Zdaniem Wojewody organ I instancji nienależycie ocenił materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych i opracowania fotogrametrycznego zdjęć lotniczych poprzez uznanie, iż ze zdjęć wynika, że były właściciel opisanej w sentencji nieruchomości hipotecznej został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. i tym samym naruszył art. 7, art. 77 i 80 k.pa. w związku z art. 215 ust. 2 ugn. Wynikający z opracowania fotogrametrycznego wniosek, iż sposób zagospodarowania części nieruchomości jako pozostawiony jako nieużytek, bądź wykorzystywana rolniczo jako pastwisko lub czasowo pod uprawy, nie przesądza o tym by były właściciel opisanej w sentencji nieruchomości hipotecznej został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Brak jest również dowodów świadczących o władczej ingerencji Państwa w sposób zagospodarowania ww. nieruchomości, poza częścią nieruchomości przeznaczoną pod regulację ulic [...] i [...], o powierzchni 814,40 m2. Wojewoda podał, że w wyroku z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 984 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ,,Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania powinien zebrać materiał dowodowy, z którego wynika, że poprzedni właściciel zostaje definitywnie pozbawiony możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 u.g.n. może być ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się i nie ocenił zdjęcia z 1960 r. na którym widoczny jest budynek, najprawdopodobniej mieszkalny, w układzie bliźniaka, ani nie pozyskał dodatkowych dokumentów dotyczących ww. budynku, z których wynika, że poprzedni właściciele zostali definitywnie pozbawiony możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W związku z powyższym, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., zdaniem Wojewody, zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z tego względu, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, winien pozyskać dokumentację potwierdzającą, w sposób bezsporny, iż teren przedmiotowej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. był przedmiotem samodzielnego gospodarowania przez Państwo, co potwierdziłoby, że do utraty faktycznego władania nieruchomością doszło przed datą graniczną, w szczególności pozyska dokumenty dotyczące budynku widocznego na zdjęciu z 1960 r. oraz dopuści dowód z oświadczenia B. M. i J. M. na okoliczność władania .ww. nieruchomości do dnia 5 kwietnia 1958 r., po rozważeniu, czy zachodzą przesłanki zawarte w art. 86 K.p.a. który stanowi, iż jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. W razie braku dowodów potwierdzających, w sposób bezsporny, iż teren przedmiotowej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. był przedmiotem samodzielnego gospodarowania przez Państwo, z wyłączeniem możliwości faktycznego władania przez osoby fizyczne, organ I instancji powinien rozważyć ustalenie odszkodowania za część nieruchomości, która nie została przejęta faktycznie przez władzę publiczną przed 5 kwietnia 1958 r. Przy tym, Wojewoda wskazał, że orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów koniecznych do ustalenia przesłanki dotyczącej utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli w stosunku do daty 5 kwietnia 1958 r., wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy. Wojewoda wskazał, że stosownie do postanowień art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 136 § 4 przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W niniejszej sprawie, wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów koniecznych do ustalenia przesłanki dotyczącej utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli w stosunku do daty 5 kwietnia 1958 r., wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wiązało się ze znacznymi trudnościami i w niniejszej sprawie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 ugn. Powyższe wpłynęło zasadniczo na treść rozstrzygnięcia i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy. Dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ I instancji - zachodzi jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji, albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Zdaniem Wojewody takie okoliczności w niniejszej sprawie zachodzą, co uzasadnia wydanie, przez organ odwoławczy, decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. K. i J. M. (skarżący), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, mimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, albowiem w zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym Wojewoda Mazowiecki był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. - skarżący wnieśli także o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w tym do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z oświadczenia B. M. oraz oświadczenia J. M. na okoliczność władania przedmiotową nieruchomością do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na fakt ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd oraz o zasądzenie od organu administracji zwrotu na ich rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.) (w tym również art. 53 § 3 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza więc konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że etap orzekania, w ramach którego organ może skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez wskazany wyżej przepis, jest poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym. Dyspozycja art. 138 § 2 K.p.a. jest ściśle związana z wnioskami wywiedzionymi przez organ na tym właśnie etapie, albowiem rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, winien pozyskać dokumentację potwierdzającą, w sposób bezsporny, iż teren przedmiotowej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. był przedmiotem samodzielnego gospodarowania przez Państwo, co potwierdziłoby, że do utraty faktycznego władania nieruchomością doszło przed datą graniczną, w szczególności powinien pozyskać dokumenty dotyczące budynku widocznego na zdjęciu z 1960 r. oraz dopuścić dowód z oświadczenia B. M. i J. M. na okoliczność władania ww. nieruchomością do dnia 5 kwietnia 1958 r., a następnie przy braku nowych dokumentów oraz po rozważeniu, czy zachodzą przesłanki zawarte w art. 86 K.p.a. który stanowi, iż jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W ocenie Sądu, uzupełnienie materiału dowodowego o dodatkowe dokumenty potwierdzające wskazane wyżej okoliczności, a w zasadzie ich poszukiwanie, a w szczególności ocena znajdującej się już w aktach dokumentacji fotograficznej, potwierdzonej opinią fotogrametryczną, której Wojewoda nie zakwestionował, może zostać przeprowadzone poprzez działania podjęte z urzędu przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1961/17; 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1684/16; 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15; https://cbois.nsa.gov.pl). Zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Tymczasem Prezydent zgromadził obszerny materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, który uznał za kompletny i wskazujący na brak zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda nie podzielił stanowiska Prezydenta odnośnie do braku spełnienia przesłanek do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust 2 ugn. Uznał, że Prezydent po uzupełnieniu materiału dowodowego winien rozważyć jego przyznanie w części, przy czym wytyczne Wojewody zmierzają do zobligowania organu I instancji do poszukiwania "niejako na siłe" materiału dowodowego. W ocenie organu bowiem, Prezydent nie zbadał jednak w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona ostatnia przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n., odnosząca się do daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. W konsekwencji uwagi Wojewody w odniesieniu do wydanej decyzji pierwszoinstancjyjnej skupiły się jedynie na konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, czy doszło do faktycznego pozbawienia dawnych właścicieli możliwości korzystania z gruntu. W ocenie Sądu, powyższe mogło zostać zrealizowane zastosowaniem art. 136 K.p.a., co dokonałoby się bez uszczerbku dla zasady szybkości prowadzonego od 23 maja 1995 r. postępowania. Dodać należy, że Wojewoda może również w trybie art. 136 K.p.a. zlecić przeprowadzenie dodatkowego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Jeszcze raz podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Taka zaś sytuacja, jak wskazano powyżej, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należy, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie dowodowe we wskazanym przez organ zakresie może być bowiem przeprowadzone w ramach art. 136 K.p.a., a następnie tak uzupełniony materiał dowodowy winien być poddany ocenie tego organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.