II SA/Bd 600/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], Wójt Gminy O. na podstawie art. 10, art. 13a, art. 20 ust. 1, art. 24, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, art. 25 ust. 3, art. 25 ust. 7-9, art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) i w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981): 1. uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na syna K. B. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r.; 2. uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na córkę W. B. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r.; 3. ustalił kwotę świadczenia nienależnie pobranego - świadczenia wychowawczego na syna K. B. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w wysokości 1.500 zł; 4. ustalił kwotę świadczenia nienależnie pobranego - świadczenia wychowawczego na córkę W. B. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w wysokości 1.500 zł. 5. ustalił kwotę odsetek ustawowych za opóźnienie od świadczenia nienależnie pobranego za okres od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w łącznej wysokości 354,47 zł (odsetki na dzień wydania decyzji, tj. [...].12.2022 r.); 6. ustalił, że kwota nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlega zwrotowi wraz z odsetkami; 7. ustalił, że kwotę należności głównej 3.000 zł wraz z odsetkami wyliczonymi na dzień dokonania spłaty D. B. (dalej określany jako Skarżący) winien wpłacić na wskazany rachunek bankowy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W uzasadnieniu organ wskazał, że informacją z [...].06.2021 r. zostało przyznane Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko, na okres od 1.06.2021 r. do 31.05.2022 r. Następnie organ powziął informację (30.11.2021 r. wniosek złożony przez drugiego rodzica), że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej. Z uzyskanych informacji wynika, że dzieci od 20.08.2021 r. mieszkają z drugim rodzicem w innym miejscu zamieszkania. Art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi, że "świadczenie wychowawcze przysługuje matce, albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci". Ponieważ Skarżący nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o zmianie sytuacji rodziny, organ wstrzymał realizację wypłaty świadczenia wychowawczego od miesiąca grudnia 2021 r. do czasu wydania stosownej decyzji. Dnia 30 listopada 2021 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego został złożony przez drugiego rodzica - matkę dzieci. W związku z powyższym organ zobligowany został do ustalenia, kto sprawuje opiekę nad dziećmi i w tym celu zwrócił się o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, "w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka, lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem". Skarżący [...].01.2022 r. potwierdził, że od [...]sierpnia 2021 r. dzieci mieszkają razem z matką. Z wywiadu środowiskowego wynika, że środki z tytułu świadczenia wychowawczego wpływały na wspólne konto bankowe, do którego miał dostęp każdy z rodziców. Skarżący ma uregulowane kontakty z dziećmi. Ustalenie, że dzieci zamieszkują wraz z matką, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, w zaistniałej sytuacji obligowało organ do wydania informacji przyznającej jej prawo do wnioskowanych świadczeń. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, organ uchylił Skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest zobowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia, o czym stanowi art. 25 ust. 1-2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zatem kwota wypłaconego świadczenia wychowawczego w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w wysokości 3.000 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm., dalej powoływana również jako ustawa) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, wskazał, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo (art. 4 ust. 2 pkt 1). Z akt sprawy wynika, że w informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego zawarta było pouczenie o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Skarżący został również poinformowany o przepisach dotyczących nienależnie pobranego świadczenia. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że dzieci od [...] sierpnia 2022 r. nie mieszkają ze Skarżącym, w związku z czym nie została spełniona przesłanka do przyznania mu świadczenia wychowawczego. Skarżący nie poinformował organu o zaistniałych zmianach mających wpływ na realizację świadczenia wychowawczego. Zaszła więc przesłanka do ustalenia świadczenia jako nienależnie pobranego, gdyż zostało ono wypłacone mimo braku prawa do niego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Dla rozpoznania sprawy nie jest kluczowe orzeczenie sądu, ale zamieszkiwanie dzieci wspólnie z rodzicem i pozostawanie na jego utrzymaniu. Kolegium nie kwestionowało wydatkowania świadczeń pobranych przez Skarżącego na dzieci, jednakże zostały one pobrane niezgodnie z przepisem prawa określającym przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny i stan prawny w sprawie jest jasny i organy nie kwestionują wydatkowania środków na dzieci. Jednakże Skarżący nie powiadomił organu o zaistniałej zmianie, a został o takim obowiązku pouczony. Zaszła zatem przesłanka do orzeczenia świadczenia jako nienależnie pobranego. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu i zarzucając jej: 1. obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię i tym samym zobowiązanie do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w sytuacji, gdy w okresie świadczeniowym nie była rozstrzygnięta kwestia opieki i władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi prawomocnym wyrokiem sądu, a świadczenie wychowawcze było wpłacane przez organ na wspólny rachunek bankowy małżonków pozostających wówczas w związku małżeńskim i wypłatami cyklicznymi z przeznaczeniem na zaspakajanie potrzeb dzieci; 2. obrazę prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, błędną wykładnię i uznanie, że pobrane świadczenie wychowawcze w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. było świadczeniem nienależnym, podczas gdy Skarżący nie pobierał go w złej wierze i tym samym nie dopuścił się świadomego wprowadzenia w błąd organu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w całkowitym pominięciu przez organ wskazania tego przepisu, który wskazuje, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych w sytuacji, w której okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują na całkowite wypełnienie przedmiotowych przesłanek oraz celu wskazanego przez ustawodawcę - pobierane środki przeznaczane były w całości na zaspokajanie życiowych potrzeb dzieci; 4. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niedostateczne rozważenie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, a także brak odniesienia się do dokumentów przedstawionych przez Skarżącego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że Skarżący winny jest pobrania nienależnego świadczenia wychowawczego, a tym samym zobowiązany jest do jego zwrotu w sytuacji, gdy świadczenia pobrane zostały zgodnie z prawem i ich zwrot pozostaje niezasadny; 5. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy - niezastosowanie odpowiednio: art. 7 kpa w zw. z art. 5 kc oraz w zw. z art. 2 Konstytucji statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiącą jej istotny komponent - zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa wraz z zasadą prawa obywatela do dobrej administracji oraz nieczynienia użytku z prawa w taki sposób, by było ono sprzeczne z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz zasadami współżycia społecznego, w świetle których to zasad każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej (a nie jedynie podejmowane w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego unormowanego w kpa) winno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzeniem wykładni celowościowej przepisów będących podstawą prawną wydanej decyzji, nie zaś jedynie ich literalnego brzmienia bez jakiegokolwiek oparcia i analizy rzeczywistych intencji przyświecających ustawodawcy, w efekcie czego, mimo wykazania przez Skarżącego dowodami zgromadzonymi w sprawie, że przyznane świadczenie wydatkowane było w całości na potrzeby dzieci, a zatem zgodnie z przeznaczeniem i celem ustawodawcy, nakazano ich zwrot, co stanowi nadużycie prawa i jest wbrew ogólnie przyjętym zasadom współżycia społecznego oraz słuszności i sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powołane wyżej przepisy stanowią, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1), natomiast za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6). Według art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Z kolei w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Skarżący, zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w skardze podkreślał, że otrzymywane świadczenie wychowawcze wydatkował na potrzeby dzieci. Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, skupiły się wyłącznie na ustaleniu, czy Skarżącemu przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego, pomijając całkowicie podstawowy cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ten stanowi zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. np. wyroki NSA w sprawach I OSK 540/21 i I OSK 1929/21, wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 815/20), że przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów nie dających się pogodzić z ratio legis ustawy. W szczególności, skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to przy ustaleniu, że rodzic dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie nie posiadał prawa do tego świadczenia, ale świadczenie wychowawcze zostało spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, to brak jest podstaw do żądania zwrotu świadczenia skonsumowanego na potrzeby dziecka. Trzeba bowiem pamiętać, że świadczenie wychowawcze służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane, a rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia wychowawczego, które winien spożytkować na cele dziecka (por. również wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 815/22, wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 1370/22, II SA/Gl 325/22, II SA/Gl 1523/21). Zatem organ, uznając, że sposób wydatkowania pobranego świadczenia nie ma w sprawie żadnego znaczenia, wykazał się błędną wykładnią art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest nadto okoliczność, że świadczenie za okres września i października 2021 r. nie może już zostać przyznane drugiemu z rodziców. W tej sytuacji organ, nie wyjaśniając sposobu spożytkowania pobranego świadczenia i uznając, że stanowi ono świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi, pozbawił w rezultacie dzieci Skarżącego przewidzianego w ustawie wsparcia finansowego. W ocenie Sądu, organy obu instancji, dokonując oceny, czy Skarżący pobrał nienależnie świadczenia wychowawcze, pominęły okoliczność, że matka dzieci nie występowała ani nie otrzymywała świadczenia wychowawczego za okres września i października 2021 r., w którym świadczenie wypłacano Skarżącemu. Nie bez znaczenia jest informacja, z której wynika, że świadczenia były wypłacane na wspólne wówczas konto małżonków. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie kwestionował wydatkowania pobranych świadczeń na rzecz dzieci. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 kpa). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji okazały się zatem wadliwe. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnienia i stanowisko Skarżącego, nie uprawniał organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane, w szczególności mając na uwadze stwierdzenie przez Kolegium, że środki przyznane i wypłacone na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń. W sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem" dzieci, uzasadnione jest ustalenie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, z uwzględnieniem tego, aby nie naruszono reguł postępowania oraz aby rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzeczono jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.