III FSK 439/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant Cezary Bajorek, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 786/22 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r. nr 2201-IEE.711.91.87.2022.DW w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. 1.1. Wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 786/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. (dalej: "Skarżący", "Strona") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 1.2. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G., działając jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącego na podstawie wskazanych 18 tytułów wykonawczych wystawionych w latach 2014 - 2017 przez wierzyciela – Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G.. Celem wyegzekwowania należności objętych wszystkimi tytułami wykonawczymi organ egzekucyjny 3 listopada 2021 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w m. S.A. w W.. Wydruk zawiadomienia doręczono skarżącemu 24 listopada 2021 r. Pismem z 25 listopada 2021 r. skarżący wniósł 18 zarzutów (odrębne pismo do każdego tytułu wykonawczego) w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika US. Postanowieniem z 28 lutego 2022 r. organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia 18 wniosków zobowiązanego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem prawnym, pismem z dnia 17 marca 2022 r. zobowiązany wniósł zażalenie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z 31 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Gdańsku. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając, że skarżący wniósł zarzuty, które zostały już rozpoznane jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu odpowiednio przez organ pierwszej instancji postanowieniami z 14 lipca 2017 r., z 11 lipca 2018 r. i z 25 lutego 2022 r., utrzymanymi w mocy przez Dyrektora IAS postanowieniami odpowiednio: z 19 października 2017 r., z 17 września 2018 r., z 13 maja 2022 r. wskutek rozpoznania zażaleń złożonych przez zobowiązanego. Po upływie terminu do ich wniesienia, jak trafnie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, ani też zgłaszać nowych zarzutów. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu. W konsekwencji, skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. 1.3. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zmian., dalej: "k.p.a.") - w związku z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: "u.p.e.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia 31.05.2022r. bezzasadnie utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia 28.02.2022r. podczas gdy zarzuty sformułowane w zażaleniu uzasadniały uchylenie w całości przedmiotowego postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia 28.02.2022r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji, gdyż skarżący wykazał, że organy administracji bezzasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego powinny być rozpatrzone merytorycznie i uwzględnione w całości, 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że organy pierwszej i drugiej instancji nieprawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art, 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a poprzez niewłaściwe zastosowanie podlegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia wyroku z dnia 25.10.2022r., w którym sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaaprobował stanowisko organów administracji pierwszej i drugiej instancji, iż zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. 3.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy 3.3. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Z powołanego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania, przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne. Zarzuty stanowiące środek ochrony zobowiązanego są rozpatrywane przez organ egzekucyjny, a po wyczerpaniu toku instancji służy na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze tej strona może podnosić zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny na skutek wniesionych zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, ale zawsze związany jest granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. Jak już wspomniano w przypadku zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny wyznaczają wskazane przez zobowiązanego zarzuty. Sąd nie może objąć kontrolą sprawy innej, niż ta która była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym). 3.4. W przedmiotowej sprawie pismem z 25 listopada 2021 r. skarżący wniósł 18 zarzutów (odrębne pismo do każdego tytułu wykonawczego wystawionych w latach 2014 - 2017) w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika US na podstawie tytułów wykonawczych z zawartym w ich treści wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie powyższych tytułów wykonawczych pismami z 2 lutego 2017 r. oraz 27 grudnia 2017 r. (uzupełnione pismem z 3 stycznia 2018 r.) zobowiązany wniósł tożsame zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej jak w pismach z 25 listopada 2021 r. Przy czym, postępowania w sprawie zarzutów złożonych wcześniejszymi pismami (z 2 lutego 2017 r. oraz 27 grudnia 2017 r.) zostały już rozpoznane przez Naczelnika US postanowieniem z 14 lipca 2017 r., postanowieniem z 11 lipca 2018 r. oraz postanowieniem z 25 lutego 2022 r. Wszystkie trzy postanowienia w przedmiocie zarzutów są ostateczne. Po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne i prawne. Oznacza to, że podniesiony przez skarżącego w piśmie z 25 listopada 2021 r. nowy zarzut, tj.: zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) nie mógł być rozpatrzony przez organ. Skoro tytuły wykonawcze zostały odebrane odpowiednio: 14 października 2014 r., 13 października 2015 r., 11 kwietnia 2016 r., 10 maja 2016 r., 27 stycznia 2017 r., (czego dowodzą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach niniejszej sprawy), to termin na wniesienie zarzutów minął 7 dni od ich odebrania odpowiednio w dniach: 21 października 2014 r., 20 października 2015 r., 18 kwietnia 2016 r., 17 maja 2016 r. oraz 3 lutego 2017 r. Po upływie terminu do ich wniesienia, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, ani też zgłaszać nowych zarzutów. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w zażaleniu. Organ nie ma przy tym obowiązku z urzędu badać, czy wskazana przez zobowiązanego podstawa prawna zarzutu jest adekwatna do jego uzasadnienia. Uznanie za dopuszczalne zmiany podstawy prawnej zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego lub dodanie nowych zarzutów, po terminie do ich złożenia, nie tylko powodowałoby obejście przepisów dotyczących terminu na dokonanie czynności procesowej, ale także przerzucałoby konieczność rozpoznawania tego zarzutu po raz pierwszy przez organ odwoławczy, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Prawidłowo zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania jest zgodne z prawem. W konsekwencji należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a są bezzasadne. 3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art, 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a w pierwszej kolejności trzeba odnotować, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3 poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji. 3.6. Reasumując, skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Bogusław Woźniak Bogusław Dauter Anna Dalkowska