II OSK 1837/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 14/22 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 listopada 2021 r., nr K-AP-2.7840.102-1.2021.PP w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 maja 2022 r., II SA/Sz 14/22 oddalił skargę E.K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 listopada 2021 r., nr K-AP-2.7840.102-1.2021.PP, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 24 września 2021 r., nr 453/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E.K. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina [...] w ramach budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych. E.K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie przyjęty za należycie udowodnioną okoliczność zlokalizowania przez projektanta domu będącego przedmiotem projektu budowlanego na terenie niebędącym terenem zabudowy zagrodowej, mimo że: (i) organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego; (ii) w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, na podstawie którego organy mogłyby ustalić, że działka nr ew. [...] w miejscowości S., na której zlokalizowano projektowany dom jednorodzinny, nie znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej - dowód taki nie został także powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; b) art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organy orzekające nie wskazały w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji dowodów, na podstawie których uznały za wiarygodną i udowodnioną okoliczność zlokalizowania domu jednorodzinnego objętego projektem na obszarze niezaliczanym do terenów budownictwa zagrodowego, a także nie dokonały wykładni pojęcia "na terenie zabudowy zagrodowej" użytego w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278), dalej: r.s.f.t., oraz nie wskazały w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji warunków, które zdaniem organów dany obszar musi spełniać, aby mógł być uznany za teren zabudowy zagrodowej, mimo że organy jednoznacznie przesądziły w zaskarżonych decyzjach, że obszar, na którym projektant zlokalizował dom jednorodzinny, nie jest terenem zabudowy zagrodowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające m.in. na: a) nieokreśleniu stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę orzekania oraz b) niewyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się Sąd przy podjęciu zaskarżonego orzeczenia, w tym nierozpatrzeniu zarzutu naruszenia § 11 ust. 2 r.s.f.t., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. przepisów prawa materialnego, tj. wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 2 r.s.f.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez przyjęcie, że uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej upoważniają wyłącznie do sporządzania projektów domów jednorodzinnych związanych z zabudową zagrodową, czyli de facto poprzez uznanie za tożsame w sensie normatywnym dwóch odrębnych pojęć użytych w § 11 ust. 2 r.s.f.t., tj. pojęć: "w zabudowie zagrodowej" i "na terenie zabudowy zagrodowej". Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 7 marca 2024 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Pozbawiony zasadności jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 18 maja 2022 r. nie posiada powyższych mankamentów. Wynika z niego jednoznacznie, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania i dlaczego Sąd zdecydował o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącego na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 listopada 2021 r. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie nakazywało Sądowi uznać, że odpowiada prawu wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygnięcie odmownie rozpatrujące wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (I etap inwestycji). Dotyczy to również postawionego przez skarżącego w piśmie z 3 grudnia 2021 r., stanowiącym skargę zarzutu naruszenia § 11 ust. 2 r.s.f.t., albowiem w ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd szczegółowo wyjaśnił, dlaczego zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających organów, że przedstawiony przez skarżącego projekt budowlany nie został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, w toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Sąd I instancji nie uchybił art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Artykuł 7 k.p.a. formułujący zasadę prawdy obiektywnej obliguje organ do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, aby nie miała charakteru dowolnego, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, a ustalenia przyjęte przez organ powinny zostać we właściwy sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które powinno spełniać wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Jeżeli odnieść powyższe wymagania do sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji, to ma rację Sąd przyjmując, że przeprowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie wyjaśniające nie charakteryzowało się istotnymi wadliwościami mającymi wpływ na niedotrzymanie wskazanych wymagań, w szczególności brak jest podstaw, by stwierdzić za skarżącym kasacyjnie, iż Wojewoda Zachodniopomorski w kontrolowanej sprawie oparł się na niepełnym materiale dowodowym, a przy tym dokonał jego dowolnej oceny w zakresie określenia, że obszar inwestycji nie pozostaje terenem zabudowy zagrodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo został uznany przez Sąd I instancji za wystarczający do przyjęcia na jego podstawie ustaleń, które decydowały o nałożeniu na skarżącego postanowieniem Starosty [...] z 2 września 2021 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. obowiązku doprowadzenia złożonego projektu budowlanego do jego zgodności z przepisami w zakresie sporządzenia go przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane specjalności architektonicznej, a następnie w związku z niedopełnieniem tego zobowiązania nakazywały odmownie rozpatrzeć wniosek o zatwierdzenie tego projektu i wydanie pozwolenia na budowę. Zabudowa zagrodowa jest pojęciem, które odnosić należy zasadniczo do zabudowy tworzącej tzw. siedlisko. To wyrażenie w piśmiennictwie wiąże się z nieruchomością wraz z posadowionymi na niej zabudowaniami zaspokajającymi potrzeby mieszkaniowe prowadzącego gospodarstwo rolne oraz umożliwiające racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Siedlisko stanowi zaplecze dla gospodarstwa, które ze względu na sposób zagospodarowania pełnić może kilka odrębnych funkcji: mieszkalną w części zabudowanej obejmującej budynek mieszkalny, gospodarczo-komunikacyjną, a także produkcyjną (por. P. Wojciechowski [w:] Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 160). O zabudowie zagrodowej można mówić, gdy usytuowanie budynków, budowli i urządzeń związanych z funkcjami produkcyjnymi w rolnictwie wskazuje na ich skoncentrowanie w określonym miejscu i wykorzystywanie do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 307/21). Nie cechuje się jakimkolwiek błędem stwierdzenie przez Sąd I instancji, że planowane przedsięwzięcie dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w miejscowości S. nie stanowi zamierzenia realizowanego na terenie, na którym znajduje się zabudowa zagrodowa, ani nie wiąże się z powstaniem takiego rodzaju (nowej) zabudowy. Treść załączonej przez skarżącego decyzji Burmistrza B. z 18 lutego 2011 r., nr 220/10 ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia stanowi przeszkodę, by można było w podany przez stronę sposób kwalifikować sporną inwestycję, albowiem decyzja ta jest aktem w wiążący sposób wyznaczającym funkcję planistyczną (urbanistyczną) projektowanego budynku i określającym charakter terenu, na którym ma on powstać. Nie ulega wątpliwości, że obszar działki nr ew. [...] nie jest wykorzystywany jako teren zabudowy zagrodowej, a zaprojektowany obiekt nie jest wiejskim domem mieszkalnym, który mógłby być traktowany jako funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., II OSK 2457/22; wyrok NSA z 27 września 2022 r., II OSK 2813/19; wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., II OSK 3118/20; wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 288/18; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1440/15) nie stanowi przedmiotu sporu wniosek, że jakkolwiek zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania mieszkalne, o tyle towarzyszące obiektom służącym produkcji rolnej budynki mieszkalne nie mogą być postrzegane jako odpowiadające zabudowie pełniącej funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego wiązany z oparciem się przez Sąd na błędnej wykładni § 11 ust. 2 r.s.f.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b., prowadzącym do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. Przepis art. 3 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 695) wskazuje, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy (30 kwietnia 2019 r.) uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie, do powoduje, iż w stosunku do skarżącego, któremu decyzją Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 14 czerwca 2018 r, nr 8/ZPOIA/OKK/2018 nadane zostały uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, znajduje zastosowanie postanowienie § 11 ust. 2 r.s.f.t. przyjmujące, że uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie uprawniają do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi, w odniesieniu do architektury obiektu o kubaturze do 1000 m3 w zabudowie zagrodowej lub na terenie zabudowy zagrodowej, którą to regułę powtarza również treść obecnie obowiązującego art. 15a ust. 3 p.b. Formułowany zarzut dopuszczenia się błędnej wykładni regulacji r.s.f.t. wynika z dokonania przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oceny różnicującej pojęcia "zabudowy zagrodowej" i "terenu zabudowy zagrodowej", prowadzącej do uznania, że zakres znaczeniowy każdego z tych pojęć jest różny, wobec czego błędem Sądu było niewyznaczenie w zaskarżonym wyroku w sposób metodologicznie poprawny (zgodny z regułami przyjętymi w teorii prawa) "zbiorów stanów faktycznych" objętych wskazanymi elementami normatywnymi omawianej regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego zarzutu jednakże nie podziela, albowiem wymóg przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie nakładał na Sąd I instancji obowiązku dokonywania pogłębionych ustaleń interpretacyjnych w celu ścisłego wyznaczenia – posługując się określeniem skargi kasacyjnej - "granic" uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej, jeżeli uwarunkowania faktyczne sprawy w żaden sposób nie pozwalały powiązać spornego zamierzenia budowlanego, z uwagi na jego przedmiot, z ograniczonym zakresem uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej posiadanych przez skarżącego, a w konsekwencji przypisać Wojewodzie Zachodniopomorskiemu naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.