I OSK 2344/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 630/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/370/2022/1921 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 630/22, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/370/2022/1921 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 a (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."). Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnioskodawczyni z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której syn i córka osoby wymagającej opieki nie byliby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych z przyczyn obiektywnych. Do takich okoliczności nie należy sprawowanie przez nich opieki nad niepełnosprawnymi partnerami, gdyż nie jest to przyczyna obiektywna, lecz kwestia ich wyboru. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania wnioskowanego świadczenia stał również zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią. Powyższe okoliczności wykluczają przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła A. W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw.zart.17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art.123 k.r.o. w zw. z art. 2, art.18 i art.71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że sytuacja życiowa B. F. oraz M. K. nie stanowi obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej opiekę nad matką, a nadto, iż wymiar opieki sprawowanej nad babcią pozwala na podjęcie przez skarżącą pracy zarobkowej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W piśmie procesowym z 31 października 2022 r. skarżąca zrzekła się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w ww. w skardze, a które w tym przypadku zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 123 k.r.o. oraz w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej, kwestionując prawidłowość kontroli decyzji Kolegium, dokonanej przez Sąd Wojewódzki, autorka skargi kasacyjnej twierdziła, że zaskarżona decyzja była wadliwa, bo nie uznała rzeczywistych, zobiektywizowanych, możliwości sprawowania opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ ww. przepisy w orzecznictwie budziły wątpliwości interpretacyjne, po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22 publik. CBOSA), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Uchwała ta aktualnie wiąże wszystkie składy orzekające sądów wojewódzkich obu instancji (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższej argumentacji za niezasadne uznać należało uznać argumenty Skarżącej, która w brzmieniu art. 2, 18, 32 ust. 1 i 71 ust. 1 Konstytucji upatrywała podstawy do dokonania rozszerzającej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., umożliwiającej jej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Nadto dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest także i to, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 stycznia 2022 r. I OSK 954/21 publik. CBOSA). W konsekwencji tego nie miały zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzuty oparte na twierdzeniach, iż brak było ustaleń co do zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną i zobiektywizowanych możliwości sprawowania nad nią opieki przez jej dzieci. W tych warunkach należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – był zobligowany orzec jak w sentencji.