II GW 111/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Wielickiego z dnia 13 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Wielickim a Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w przedmiocie prowadzenia robót geologicznych na obszarze górniczym postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Staroście Wielickiemu ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od wniosku w wysokości 100 (sto) złotych. UZASADNIENIE Wnioskiem z 13 września 2023r.,który wpłynął do Naczelnego Sądu administracyjnego 20 września 2023r., Starosta Wielicki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Wielickim a Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania sprawy wykonania dwóch odwiertów stanowiących źródło zasilania pod pompę ciepła na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Wieliczka obręb 2, gmina Wieliczka, powiat wielicki, w granicach obszaru i terenu górniczego "Wieliczka W-VII-16". W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2023r. do tut. Starostwa wpłynęło pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (pismo znak: [...] z 4 sierpnia 2023r.), przekazujące Staroście Wielickiemu akta sprawy dot. prowadzenia robót geologicznych na obszarze górniczym, tj. wykonania dwóch odwiertów stanowiących źródło zasilania pod pompę ciepła, na działce nr ewidencyjny [...] obręb Wieliczka 2, gmina Wieliczka, powiat wielicki, województwo małopolskie, w granicach obszaru i terenu górniczego "Wieliczka W-VII-16", jako organu administracji geologicznej kompetentnego do podjęcia działań w ramach art. 159 ust. 1 pkt 2 oraz art. 139 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 633). Podniósł, że z treści pisma wynika, iż na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz zeznań właściciela działki ewidencyjnej [...] obręb Wieliczka 2, organ ten stwierdził, że przedmiotowe odwierty zostały wykonane w oparciu o "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego - studni głębinowej w miejscowości Wieliczka w gminie Wieliczka nr działki [...]", zatwierdzony decyzją Starosty Wielickiego z 14 marca 2022r." znak: [...] oraz, że przedmiotowe roboty geologiczne mogą stanowić istotne zagrożenie dla eksploatacji złoża wód leczniczych, znajdującego się na obszarze górniczym "Wieliczka W-VII-16". Z tych powodów uznał, iż organem administracji geologicznej kompetentnym do podjęcia działań w ramach art.159 ust.1 pkt 2 oraz art.139 ust.1,2 i 3 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze, jest Starosta Wielicki. Starosta Wielicki zaznaczył, że zatwierdzony decyzją z 14 marca 2022r. znak: [...] projekt robót geologicznych obejmuje wykonanie jednego otworu poszukiwawczego za wodą, a w przypadku negatywnego wyniku wiercenia przewiduje likwidację otworu. Natomiast jak wynika z przedłożonych dokumentów na przedmiotowej działce zostały wykonane dwa otwory stanowiące źródło zasilania pod pompę ciepła. Zatem w odniesieniu do art. 139 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w opisanym wyżej przypadku nie można wskazywać na działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym projekcie robót geologicznych. Celem zatwierdzonego przez Starostę Wielickiego 14 marca 2022r. Projektu robót geologicznych jest poszukiwanie i ujęcie wód podziemnych, natomiast pompy ciepła zostały wykonane w celu wykorzystania ciepła Ziemi. Dodatkowo zaznaczył, iż roboty geologiczne dotyczące wykonania otworu studziennego wymagają sporządzenia projektu robót geologicznych, który podlega zatwierdzeniu, natomiast wykonywanie robót geologicznych w zakresie wierceń w celu wykorzystania ciepła Ziemi wymaga wcześniejszego zgłoszenia projektu robót geologicznych, co w przedmiotowej sprawie nie zostało dopełnione przez Inwestora. Mamy zatem do czynienia z dwoma odrębnymi projektami robót geologicznych, którym ustawa przypisuje różny tryb postępowania. W pierwszym przypadku projekt robót geologicznych podlega zatwierdzeniu, w drugim przyjęciu zgłoszenia. Odnosząc się do powołanego w piśmie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie art. 159 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że działalność określona ustawą jest wykonywana bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych lub z naruszeniem określonych w nim warunków, właściwy organ administracji geologicznej, w drodze decyzji, odpowiednio wstrzymuje działalność, nakazuje niezwłoczne usunięcie stwierdzonych uchybień, a w przypadku potrzeby nakazuje podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie środowiska do należytego stanu, wskazał, że przepis ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Roboty geologiczne, jak wynika z przekazanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Krakowie dokumentów, zostały już zrealizowane. Nie ma możliwości wstrzymania działalności, która nie jest już wykonywana na analizowanym terenie. Nie można również nakazać usunięcia uchybień, ponieważ zamierzony cel robót zaplanowanych w projekcie robót geologicznych i wykonanych w terenie jest różny. W tym miejscu wskazane jest odniesienie się do art. 79 ust. 2 ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym projekt robót geologicznych określa m.in. zamierzony cel tych robót oraz sposób jego osiągnięcia. W zatwierdzonym projekcie robót geologicznych nie ma żadnych informacji, które wskazywałyby na możliwość zmiany zamierzenia Inwestora i wykonywania odwiertów w celu wykorzystania ciepła Ziemi. W takim przypadku trudno mówić o uchybieniach, skoro wszystkie wykonane roboty geologiczne nie zostały przeprowadzone po przyjęciu przez starostę dokonanego zgłoszenia projektu robót geologicznych oraz nakazaniu potrzeby podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie środowiska do należytego stanu. Podkreślił, że ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje legalizacji wykonanych wierceń, stąd wykonane otwory niezgodnie z ustawą, winny zostać zlikwidowane w trybie odpowiednich przepisów. Wyjaśnił, że w myśl art. 140 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, podlega opłacie podwyższonej. Art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, iż organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie niewymienionym w pkt 1, jest właściwy organ nadzoru górniczego. Biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że nie jest właściwym do rozpatrzenia ww. sprawy dot. wykonania dwóch odwiertów stanowiących źródło zasilania pod pompę ciepła na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Wieliczka obręb 2, gmina Wieliczka, powiat wielicki, w granicach obszaru i terenu górniczego "Wieliczka W-VII-16" ponieważ nie przyjął zgłoszenia projektu robót geologicznych na ich wykonanie, a roboty geologiczne związane z ich wykonaniem zostały zakończone. Zatem w związku z faktem, iż wiercenia w celu wykorzystania ciepła Ziemi zostały wykonane bez zgłoszenia projektu robót geologicznych, zachodzi przesłanka, aby prowadzić postępowanie w sprawie opłaty podwyższonej w trybie zapisów art. 140 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przedmiotową sprawę, zdaniem Starosty Wielickiego, w całości powinien prowadzić Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie ze zgromadzoną w tut. urzędzie dokumentacją i zeznaniami właściciela w/w nieruchomości z 18 maja 2023r., przedmiotowe odwierty zostały wykonane przez T. F. na działce ewidencyjnej nr [...], obręb Wieliczka 2, gmina Wieliczka, powiat Wielicki, której jest właścicielem (dowód protokół z oględzin z 26 kwietnia 2023r.) w oparciu o "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego - studni głębinowej w miejscowości Wieliczka w gminie Wieliczka nr działki [...]" zatwierdzony decyzją Starosty Wielickiego z 14 marca 2022r., znak: [...]. Świadek T. F. podczas przesłuchania w dniu 18 maja 2023r., zeznał, że pierwotnym celem robót było wykonanie studni. Zeznał, że przedstawił "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego - studni głębinowej w miejscowości Wieliczka w gminie Wieliczka nr działki [...]", pracownikowi firmy wiertniczej, a tamten w oparciu o ten projekt przystąpił do wiercenia. Po wykonaniu wiercenia, gdy okazało się, że w studni jest mało wody, inwestor podjął decyzję o uzbrojeniu, wykonanego już otworu w wymiennik ciepła i dodatkowo o wykonaniu drugiego otworu w celu uzupełnienia instalacji pompy ciepła. Te dwa otwory należy traktować jako wspólny kolektor pod instalację pompy ciepła. "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego - studni głębinowej w miejscowości Wieliczka w gminie Wieliczka nr działki [...]", zakładał wykonanie otworu studziennego we wschodniej części działki nr [...]. Wykonane otwory, w których zabudowano instalacje pod pompy ciepła są zlokalizowane w miejscu projektowanego otworu poszukiwawczego za wodą zwykłą, który wskazano w projekcie robót geologicznych zatwierdzonego decyzją Starosty Wielickiego. Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Starosty Wielickiego z 14 marca 2022r. zatwierdzającej "Projekt robót geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego - studni głębinowej w miejscowości Wieliczka w gminie Wieliczka nr działki [...]" zapisano, że "w przypadku negatywnego wyniku wiercenia otwór zostanie zlikwidowany poprzez wypełnienie do głębokości 15 m p.p.t. compactonitem, a następnie do powierzchni terenu wydobytym urobkiem zgodnie z zaleganiem warstw litologicznych". Otwory wiertnicze zostały wykonane w granicach obszaru górniczego "Wieliczka" ustanowionym przez Marszałka Województwa Małopolskiego decyzją znak: SR-IX. 7422.2.32.2015.BK z 11 grudnia 2015r., na wydobywanie wód leczniczych ujętego wypływem W-V1I-16 przez K. S.A. Likwidacja otworów jest konieczna w celu ochrony złóż wód leczniczych znajdujących się na obszarze górniczym "Wieliczka W-VI1-16". W związku z wyżej opisanym stanem faktycznym, Dyrektor tut. Urzędu, przekazał sprawę do Starosty Wielickiego jako organu administracji geologicznej kompetentnego do podjęcia działań w ramach art. 159 ust. 1 pkt 2) oraz art. 139 ust. 1, 2 i 3 pkt 2) ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023r.,poz. 633 ze zm., dalej: "p.g.g."), uznając, że posiada on wszelkie narzędzia do podjęcia odpowiednich czynności administracyjnych, w szczególności powinien nakazać niezwłoczną likwidację otworów w celu doprowadzenie środowiska do należytego stanu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") Sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów kompetencyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005r.,sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienia NSA: z 21 października 2008r., sygn. akt II OW 48/08; z 31 sierpnia 2017r., sygn. akt II OW 47/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem do sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu z administracyjną sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczy możliwości podjęcia działań przewidzianych w przepisach art.159 ust.1 pkt 2 oraz art.139 ust.1,2 i 3 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze. W piśmie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie z 4 sierpnia 2023 roku przekazującym Staroście Wielickiemu akta sprawy dot. prowadzenia robót geologicznych na obszarze górniczym, wyraźnie wskazano, że w wyniku wstępnego rozpoznania sprawy stwierdzono wykonanie dwóch odwiertów stanowiących źródło zasilania pod pompę ciepła, na działce nr ewidencyjny [...] obręb Wieliczka 2, gmina Wieliczka, powiat wielicki, województwo małopolskie, w granicach obszaru i terenu górniczego "Wieliczka W-VII-16", co daje podstawę do wskazania Starosty Wielickiego jako organu administracji geologicznej kompetentnego do podjęcia działań w ramach art. 159 ust. 1 pkt 2 oraz art. 139 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 633). Tak sformułowane żądanie - uwzględniając przy tym treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i dołączonych do niego dokumentów, a także treść odpowiedzi na wniosek - pozwala na postawienie tezy, że ani przed Starostą wielickim, ani przed Dyrektorem OUG nie toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej, czy też wstrzymania działalności lub usunięcia stwierdzonych uchybień. Zatem spór kompetencyjny nie powstał na tle określonej sprawy administracyjnej, lecz na etapie poprzedzającym wszczęcie sprawy, w którym organ administracji publicznej określa kierunek prowadzenia postępowania w świetle znanych mu na tym etapie okoliczności faktycznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Starosty Wielickiego w istocie nie dotyczy sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., lecz stanowi spór, którego rozwiązanie należy do organów administracji w zakresie ich ustawowych kompetencji. Wniosek Starosty Wielickiego ma zatem charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnie toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem jest on niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269) i wobec tego podlega odrzuceniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.