I OSK 2356/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Po 740/21 w sprawie ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Po 740/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił sprzeciw Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z [...] kwietnia 1960 r. P.K. złożyła odwołanie od decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] kwietnia 1960 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na potrzeby [...] Fabryki [...] w [...] w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. wybudowania domów mieszkalnych dla pracowników Fabryki. Przedmiotowe odwołanie nie zostało nigdy przekazane do organu drugiej instancji, tj. Komisji Odwoławczej do Sprawy Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie, a w konsekwencji rozpatrzone. Pismem z [...] lutego 2021 r. M.B. (następca prawny P.K.) wystąpił do Wojewody [...] o rozpatrzenie ww. odwołania. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Miasto [...], reprezentowane przez głównego specjalistę działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...], wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw na ww. decyzję Wojewody [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego odrzucenie. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 64a i 64b oraz art. 16 § 2 P.p.s.a., sprzeciw odrzucił. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż sprzeciw w przedmiotowej sprawie wniesiony został przez Miasto [...], będące następcą prawnym organu pierwszej instancji w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego aktu. Sąd I instancji powołując treść z art. 32 P.p.s.a. wskazał, że, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Pod pojęciem skarżącego należy rozumieć podmiot uprawniony w świetle regulacji art. 50 P.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który skorzystał z tego uprawnienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex ). Stosownie z kolei do postanowień art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Z kolei art. 64b § 1 P.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu, Miasto [...] nie było uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tego rodzaju sytuacji, organ który wydał zaskarżony akt musiałby bowiem występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym w podwójnym charakterze, zarówno, jako skarżący popierający skargę, jak też jako organ broniący swojego poprzedniego stanowiska. Taka sytuacja byłaby jednak nie do pogodzenia z kontradyktoryjnym charakterem postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję w pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu kończy się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06). Zdaniem Sądu I instancji powyższe rozważania pozostają przy tym zgodne z konstrukcją postępowania administracyjnego, w którym to w razie wniesienia przez stronę tego postępowania odwołania bądź zażalenia kompetencje do ostatecznego załatwienia sprawy zostają przekazane organowi wyższego stopnia. Wyrazem tej zasady są postanowienia art. 32 P.p.s.a., który jako stronę postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej wymienia organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a więc co do zasady organ wyższego stopnia, nie zaś organ załatwiający sprawę w pierwszej instancji. W konkluzji, Sąd I instancji odrzucając sprzeciw podniósł, iż organ będący następcą prawnym organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia sprzeciwu na akt wydany w tej sprawie przez organ wyższego stopnia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Miasto [...] reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem sprzeciwu Miasta [...], będące wynikiem błędnego uznania przez Sąd, iż Miastu [...] nie przysługuje interes prawny umożliwiający wniesienie sprzeciwu, podczas gdy interes ten wynika z wykonywania przez skarżącego prawa własności w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Organ oświadczył jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie wywiódł brak interesu prawnego Miasta [...] do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony z rzekomego następstwa prawnego Miasta [...] po zlikwidowanym organie - Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Żaden obecnie obowiązujący przepis prawa nie wskazuje jakoby gmina jako jednostka samorządu terytorialnego (w tym wypadku również miasto na prawach powiatu) była następcą prawnym Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Założenie jest błędne z tego powodu, iż zarówno gmina będąca jednostką samorządu terytorialnego oraz Prezydent Miasta [...] występują w postępowaniu administracyjnym w innej roli. Strona postępowania administracyjnego jest pojęciem materialnym, a nie procesowym. Tymczasem Prezydent Miasta [...] wydając decyzję administracyjną nie działa w imieniu gminy w charakterze jej organu, lecz wykonuje niezależna od Miasta [...] kompetencję organu administracji państwowej. Innymi słowy, Prezydent miasta w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie występuje jako reprezentant interesów prawnych gminy (miasta na prawach powiatu, których jest organem), a więc nie działa w granicach jej interesu prawnego. Właściwość Prezydenta Miasta [...] jako organu administracji państwowej wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów oraz z art. 112 ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 9b1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, Prezydent Miasta [...] wydając decyzję w sprawie wywłaszczenia nieruchomości nie działał jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, lecz jako organ administracji rządowej. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] wniosła gmina Miasto [...], która wywodzi swój interes prawny z faktu bycia właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...], a nie Prezydent Miasta [...]. Ponadto Miasto [...] jest obecnie właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...] wpisanym do księgi wieczystej. Organ zauważył jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych zaczęło ewoluować w kierunku dopuszczenia możliwości występowania przez jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony pomimo tego, iż decyzję administracyjną wydał organ tej jednostki występujący również jako organ administracji rządowej. Trend ten w zasadzie został zapoczątkowany wyrokiem Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00. Sąd Najwyższy uznał wówczas, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny, mimo, że decyzję w pierwszej instancji wydał jej wójt. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminie będącej właścicielem nieruchomości została wyznaczona rola strony i nie może ona być pozbawiona tego statusu, tylko dlatego, że jej prezydent będąc również starostą w znaczeniu funkcjonalnym - jest organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Pogląd o dopuszczalności przystania gminie statusu strony wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze również z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) oraz - znajdujący w niniejszym przypadku - analogiczne zastosowanie stanowisko, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowisko, podkreślając m. in., iż nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że decyzją z [...] kwietnia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...], działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako parcela [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1 ww. dekretu, do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 ww. ustawy z 1958 r. o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu orzeka prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Z kolei według art. 3 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) ustanowiona została zasada, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wedle natomiast art. 1 pkt 29 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności z ustawy z ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aktualnie, w myśl art. 112 ust. 4 u.g.n. organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Podnieść również należy, że Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania za trafne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż Miasto [...] jako następca prawny organu pierwszej instancji, tj. Prezydium Rady Narodowej m. [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W utrwalonym orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się bowiem, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent (następca prawny organu orzekającego), ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (zob. wyrok NSA z 15 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1324/21). Dlatego też, uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji było słuszne i zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wypracowanym w zgodzie z powołanymi powyżej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do jego podważenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.