I OSK 326/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 649/21 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyrokiem z 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 649/21, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła w swoim imieniu r.pr. A.G., zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. – dalej jako u.p.s.) poprzez błędną wykładnię art. 64 pkt 2 ww. ustawy polegającą na uznaniu, iż okoliczności zaniku więzi rodzinnych i odrzucenia spadku po babci, czy też pozostawienia przez babcię środków umożliwiających pokrycie kosztów jej pobytu w DPS nie mają wpływu na zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ustawodawca bowiem nie uzależnił obowiązku wnoszenia opłat od stopnia zażyłości, utrzymywania kontaktów rodzinnych, istniejących w rodzinie konfliktów itp., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż powołane okoliczności mieszczą się w pojęciu "uzasadnionych okoliczności", na które strona ma prawo się powoływać, a które w jej ocenie mają wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami pobytu wstępnego w DPS; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 64 u.p.s. polegającą na błędnej wykładni tego przepisu, tj. uznaniu, iż okoliczności takie jak stopień zażyłości utrzymywania kontaktów rodzinnych, konfliktów itp. nie mogą być okolicznościami, które mogą mieć wpływ na zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności jeżeli" oznacza, iż strona ma prawo powoływać się na wszystkie przesłanki, które w jej ocenie mają wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Osoby zobowiązane do ponoszenia opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej wymienia art. 61 u.p.s. w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie zaś z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Skarżąca kasacyjnie została zobowiązana prawomocną decyzją z [...] września 2018 r., wydaną przez Kierownika Sekcji w Dziale Instytucji Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecina, do wnoszenia miesięcznej opłaty za pobyt jej babci w DPS od 1 października 2018 r. w kwocie 471,49 zł miesięcznie. Nie godząc się z koniecznością ponoszenia opłat za pobyt swojej babci w domu pomocy społecznej skarżąca kasacyjnie wniosła o zwolnienie z opłat. Strona powoływała się na trudne relacje rodzinne, brak kontaktu z babcią i nieuczestniczenie jej w życiu od czasu tragicznej śmierci ojca strony. Wniosek o zwolnienie z uiszczania opłat nie został przez organy obu instancji uwzględniony wobec stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej mając na uwadze naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy. W uzasadnieniu wskazał, że bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącą kwestia zaniku więzi rodzinnych i odrzucenia spadku po babci, czy też pozostawienia przez babcię środków umożliwiających pokrycie kosztów jej pobytu w domu pomocy społecznej. Nie są to okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej. Ustawodawca nie uzależnił bowiem obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej od stopnia zażyłości, utrzymywania kontaktów rodzinnych, istniejących w rodzinie konfliktów itp. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, o której mowa w art. 64a u.p.s., która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca stwierdziła, że art. 64 pkt 2 ustawy obejmuje swoim zakresem zastosowania również sytuacje odnoszące się do relacji osobistych pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczania opłaty a osobą przebywającą w DPS. W jej ocenie termin "uzasadnione okoliczności", którym posługuje się ustawodawca w art. 64, odwołuje się również do sytuacji rodzinnej i wzajemnych relacji w rodzinie. Przywołane przez skarżącą okoliczności zaniku więzi rodzinnych i odrzucenia spadku po babci, czy też pozostawienia przez babcię środków umożliwiających pokrycie kosztów jej pobytu w DPS, mieszczą się zatem w pojęciu "uzasadnionych okoliczności", na które strona ma prawo się powoływać, a które w jej ocenie mają wpływ na zasadność obciążenia jej kosztami pobytu wstępnego w DPS. Pogląd ten jest błędny. Zgodnie art. 64 u.p.s. można zwolnić z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przepisie tym ustawodawca wymienił przykładowo sytuacje uprawniające do zwolnień. Nie wszystkie przesłanki zależą bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać warunki dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje. Zwolnienie na podstawie art. 64 pkt 2 może nastąpić w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności, zwłaszcza długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Przepisu tego nie sposób odczytać bez uwzględnienia pozostałych przesłanek ewentualnego zwolnienia z opłat. Analiza całego art. 64 u.p.s. wskazuje, że ustawodawca pod pojęciem okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłat rozumiał głównie okoliczności dotyczące sytuacji ekonomicznej (utrzymywanie się z jednej pensji przez małżonków, samotne wychowywanie dziecka, wnoszenie opłat za inne osoby przebywające w placówkach opiekuńczych). Do relacji rodzinnych nawiązują natomiast punkty 5 i 6 art. 64 ustawy. Przepisy te stanowią, że można zwolnić osobę zobowiązaną z ponoszenia opłat, jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu bądź osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Żadnej z tych okoliczności skarżąca kasacyjnie nie podniosła. Nie są to też zdarzenia podlegające ocenie organów administracji. Organy administracji nie mogą w zakresie objętym w punktach 5 i 6 art. 64 ustawy dokonywać żadnych ustaleń oraz tym bardziej dokonywać ich oceny. Pozostałe przesłanki określone w art. 64 ustawy warunkujące możliwość zwolnienia z opłat odnoszą się natomiast do okoliczności, które wiążą się z sytuacją materialną zobowiązanego. Wprawdzie powoływany przez skarżącą kasacyjnie przepis art. 64 pkt 2 ustawy rzeczywiście wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat, jeżeli występują "uzasadnione okoliczności", jednakże nie jest możliwe odczytanie normy prawnej w oparciu o część danego przepisu. Pojęcie uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, jednakże wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zdarzeń związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego czyli tych czynników, które mogą mieć wpływ na możliwość ponoszenia kosztów pobytu osoby spokrewnionej w domu pomocy społecznej. Zauważyć należy, że żaden z przypadków stanowiących w ocenie ustawodawcy podstawę do ewentualnego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w ramach art. 64 ust. 2 ustawy nie odwoływał się wprost do relacji osobistych pomiędzy osobą przebywającą w placówce a osobą zobowiązaną. Również w doktrynie podkreśla się, że głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Wskazuje się, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Dlatego stosowanie zwolnień odwołujących się do tych relacji wymaga dużej rozwagi i ostrożności (patrz: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz. wyd. IV, WKP 2017). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.