II GW 77/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy Tomaszów Mazowiecki w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi gminnej przyłącza kablowego niskiego napięcia postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 20 czerwca 2023r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 czerwca 2023r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") a Wójtem Gminy Tomaszów Mazowiecki (dalej też: "Wójt") o wydanie zezwolenia na umieszczenie przyłącza kablowego niskiego napięcia w pasie drogi gminnej (dz. ew. [...]) w miejscowości Zawada. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 24 kwietnia 2023r. P. Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Zawiadomieniem doręczonym 12 maja 2023r.(znak: RD.7230.1.72.2022 ) Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał w/w wniosek do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, argumentując że nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy. W ocenie GDDKiA analiza zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów (w tym dokumentacji fotograficznej) wykazała, że na przedmiotowych działkach są zlokalizowane elementy drogi gminnej Nr 116404E - biegnącej - Zawada - droga S8 - gr. m. Tomaszów Mazowiecki (ul. Zawadzka). Wyjaśnił, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że działki o nr ew. 982/2 i 963/2 stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże nie przesądza to automatycznie o fakcie, że stanowią one pas drogowy drogi ekspresowej S8. Podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzją Nr 15/2008 z 30 września 2008r. Wojewoda Łódzki ustalił warunki inwestycji pn. rozbudowa drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej (...) wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz zatwierdził podział nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja obejmowała m.in. budowę obiektów inżynierskich, w tym wiaduktu nad drogą gminną Nr 68507, która obecnie ma numer Nr 116404E (co wynika z wyciągu z projektu wykonawczego oraz mapy i map stanowiących załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia). Zgodnie z w/w decyzją, działki ewidencyjne 963/2 i 982/2 zostały pozyskane w celu przełożenia istniejącej drogi gminnej, przeciętej drogą ekspresową S8. Podkreślił, że fragment w/w projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji drogowej oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że na w/w działkach wykonano roboty mające na celu odtworzenie stanu istniejącego (zachowanie ciągłości drogi gminnej) tj. m.in. położono nową nawierzchnię na jezdni, wybudowano chodnik, rów odwadniający oraz zjazdy do posesji. Bezsprzecznie wszelkie w/w roboty były zainicjowane przebudową drogi ekspresowej S8. W konsekwencji właściwym jest uznanie, że zagospodarowanie działek ew. 982/1, 982/2, 963/2 ma uzupełniać zagospodarowanie pasa drogowego drogi gminnej, a nie pełnić funkcję uzupełniającą drogi ekspresowej S8. W opinii GDDKiA przedmiotowe działki były niezbędne dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jedynie na etapie jej realizacji. Ponadto z faktu objęcia przedmiotowych działek przywołaną wyżej decyzją Wojewody Łódzkiego, nie można wywodzić twierdzenia, że zarządca drogi ekspresowej jest jednocześnie zarządcą drogi gminnej na tym obszarze, bowiem nabycie działek pod inwestycję oraz objęcie ich liniami rozgraniczającymi nie powoduje automatycznie zmiany kategorii drogi. W ocenie GDDKiA pojęcia "granic pasa drogowego" i "linii rozgraniczających teren" są niewątpliwie ze sobą powiązane, jednakże nie są tożsame. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczają obszar, na terenie którego będzie realizowana inwestycja, co nie zawsze jest równoznaczne z granicami docelowego pasa drogowego konkretnej drogi publicznej. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zaś droga oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zdaniem GDDKiA przedmiotowe działki - w miejscu gdzie ma zostać zlokalizowane w/w przyłącze - bez wątpienia stanowią pas drogowy drogi gminnej, ponieważ w tym miejscu nie występuje żaden element drogi ekspresowej, a całokształt zabudowy oraz infrastruktury drogowej służy jedynie użytkownikom drogi gminnej. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego droga gminna Nr 116404E przebiega od m. Zawada - droga S8 - gr. m. Tomaszów Mazowiecki (ul. Zawadzka). Z powyższych informacji wynika, że ciąg tej drogi jest przerwany przez drogę ekspresową S8, jednak w innym miejscu niż to wynika z map załączonych do wniosku i wynikających z projektu wykonania przyłącza. Jak wskazał zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. (...). W związku z powyższym wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki wniósł o stwierdzenie, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 tej ustawy przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. Dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), a dla dróg gminnych - wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta - pkt 3). Zdaniem Wójta z treści przytoczonego przepisu wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi. Podniósł, że w myśl ust 4 tego artykułu zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie porozumienie takie nie zostało zawarte choć prowadzone są pomiędzy stronami ustalenia co do przejęcia m.inn. drogi objętej niniejszym postępowaniem przez Gminę i zaliczenia jej w przyszłości do kategorii dróg gminnych. Jest to o tyle istotne, że grunty pod drogą stanowią własność Skarbu Państwa, pozostają w trwałym zarządzie GDDKiA i przejęcie ich przez Gminę wymaga uprzednich prac podziałowych a także zrealizowania procedur wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami aby możliwe było nie tylko określenie parametrów drogi ale także nabycie nieruchomości przez Gminę. W ocenie Wójta właściwości organu nie można ustalać na podstawie domniemania a taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Droga stanowi bowiem własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie przyłącza kablowego niskiego napięcia w pasie drogi gminnej (dz. ew. 982/1,982/2, 963/2 obr. 0021 - Zawada) w miejscowości Zawada. Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że działki o nr ew. 982/2 i 963/2 stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym w realiach niniejszej sprawy decydująca jest zatem okoliczność, czy wnioskowane przyłącze kablowe niskiego napięcia wchodzi w obszar pasa drogowego drogi krajowej, której zarządcą jest GDDKiA. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza kablowego, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są nimi: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015r., sygn. akt I OW 67/15, Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzją Nr 15/2008 z 30 września 2008r. Wojewoda Łódzki ustalił warunki inwestycji pn. rozbudowa drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej (...) wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz zatwierdził podział nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja obejmowała m.in. budowę obiektów inżynierskich, w tym wiaduktu nad drogą gminną Nr 68507. Budowa przedmiotowego wiaduktu miała na celu bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego w ciągu drogi S8 nad w/w drogą. Zgodnie z w/w decyzją działki ewidencyjne nr 963/2 i nr 982/2 zostały pozyskane w celu przełożenia istniejącej drogi gminnej przeciętej drogą ekspresową S8 znajdując się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym jak wskazano powyżej, zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. Tym samym za uprawniony trzeba uznać wniosek, że organem właściwym do wydania zezwolenia na umieszczenie planowanego przyłącza kablowego jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.