II SA/Bd 544/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Firmy A na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Firmy A kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Starosta I., działając na podstawie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") odmówił [...] [...] Sp. z o.o. wydania ograniczenia zobowiązującego [...] S.A. (właścicielowi nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] położonej w I.) do udostępnienia ww. nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia odcinków gazociągowych niskiego ciśnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z [...] maja 2022 r. [...] Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się o ograniczenie sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości (o powierzchni 0,6030 ha) stanowiącej własność [...] S.A. (dalej: "Uczestnik postępowania") poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie dwóch odcinków gazociągu: sieci gazowej o przekroju nie większym niż 125 mm na długości 106,5 mb oraz przyłącza gazowego (przypięcia istniejącego przyłącza do budynku przy ul. [...]) o przekroju nie większym niż 90 mm na długości 2,1 mb. Skarżąca w uzupełnieniu wniosku wskazała zaś na przebudowę istniejącej sieci na ww. odcinkach obejmującą przypięcie istniejącego przyłącza do budynku ul. [...]. Następnie organ wskazał, iż teren ww. nieruchomości objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] maja 2021r. Organ zauważył, iż zgodnie z ww. uchwałą na działce nr [...] nie wskazano przebiegu planowanej inwestycji w postaci linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania oraz terenów do realizacji celów publicznych. Organ wskazał na rozdział 2 pkt 14 ppkt 16 planu, który dopuszcza utrzymanie, remonty, rozbudowę, przebudowę i rozbiórkę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jednocześnie uznając powyższy zapis za zbyt ogólnikowy dla stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami uchwały nr [...]. Starosta powołała się przy tym na wyrok NSA z 21 marca 2017r. (sygn. akt I OSK/2033/15), w którym zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym dla zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. "miejscowy plan musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granice terenu, jaki może być pod nią zajęty". W złożonym odwołaniu od w/w decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 124 u.g.n. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała na odmienne poglądy reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, szeroko cytując treść uzasadnień sporządzonych do wyroku NSA z [...] marca 2022r., sygn. akt I OSK 1150/21. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2023r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a następnie powielił argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji konkludując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Posiłkując się stanowiskiem judykatury Wojewoda dodatkowo zaakcentował, że na rysunku planu nie wskazano na przebieg sieci gazowej, a zapis § 14 pkt 6 planu ma charakter wyłącznie potencjalny i hipotetyczny, nie przesądza bowiem ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych sieci gazowych. Wojewoda zwrócił też uwagę na niedopuszczalność wszelkiej rozszerzającej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżąca, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) podniosła zarzuty: 1. obrazy art. 124 u.g.n. poprzez uznanie, że warunek zgodności inwestycji na działce nr [...] w I. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, 2. naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania w piśmie procesowym z [...] czerwca 2023r. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na poprawność argumentacji organów obu instancji. Nadto, zdaniem Uczestnika postępowania, w sprawie nie została też spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, określona w art. 124 u.g.n. Spółka wskazała, że Skarżąca ograniczyła rokowania de facto tylko do wysyłki pisma z instrukcją podpisania zgody na inwestycję bez wchodzenia w jakikolwiek realny i fizyczny kontakt z Uczestnikiem postępowania. Spółka zauważyła, że istnieje techniczna możliwość przeprowadzenia inwestycji przez inne nieruchomości, a Skarżąca nie zaproponowała przesunięcia przebiegu inwestycji. Żadna ze stron postępowania nie wnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak wskazania przez strony możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 6 lipca 2023r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Następnie wskazać należy na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2023r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Starosty [...] odmawiającą udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej poprzez zezwolenie na przebudowę istniejącego odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz z budową przyłącza do budynku. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z ust. 3 przywołanej regulacji udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (ust. 7). Ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia zezwolenia podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie od spełnienia ściśle określonych przesłanek: zgodności zezwolenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz braku zgody właściciela nieruchomości na takie ograniczenie. Ustawodawca wprowadził wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie tej decyzji, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że Spółka pismem z [...] maja 2022 r. wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nr ewid.[...] należącej do Uczestnika postępowania, w celu realizacji inwestycji celu publicznego, w sposób wskazany w treści pisma, argumentując wniosek zapewnieniem mieszkańcom osiedla R. w I. bezpieczniejszego dostarczania gazu ziemnego oraz optymalnością zaproponowanego przeprowadzenia sieci gazowej. Planowana inwestycja została zakwalifikowana przez organy jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. – co nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowane przez strony postępowania. Oceniając spełnienie przesłanek wynikających z przepisów u.g.n. organy obu instancji przyjęły, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] maja 2021r., obejmujący swoimi ustaleniami przedmiotową nieruchomość nie dopuszcza przeprowadzenia na gruncie oznaczonym jako dz. nr [...] inwestycji polegającej na budowie odcinków gazociągu. Organy uznały, że w ustaleniach ogólnych planu w § 14 pkt 6 dopuszczono utrzymanie, remonty, rozbudowę, przebudowę i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w tym także niezwiązanych z obsługą terenu. Jednakże jednocześnie przyjęto, że powyższe ustalenie ma charakter ogólny i nie precyzuje lokalizacja jakich obiektów i sieci infrastruktury jest dopuszczona oraz jaki miałby być ich przebieg. Ponadto Wojewoda zauważył, że przebieg sieci gazowej nie został oznaczony w wyrysie (załączniku graficznym) wskazanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano się przy tym m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1704/15, w którym wskazano, iż inwestycja jest zgodna z planem wtedy, kiedy plan dokładnie określa jej przebieg. Analiza treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym nakazuje uznać Sądowi, iż stanowisko Starosty oraz Wojewody jest wadliwe, a z pewnością. stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć jest niekompletne. Przytoczona argumentacja nie wyjaśnia bowiem w pełni kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organy odnoszą się bowiem w swoich wywodach jedynie do załączników graficznych do planu oraz ogólnych ustaleń planu bez wskazania na zapisy w części szczegółowej dotyczącej terenu obejmującego przedmiotową działkę inwestycyjną. Organy nawet nie wskazały w jakim obszarze ustalonym w planie ww. działka jest zlokalizowana. Nie ustaliły także w jaki sposób zakwalifikować planowaną inwestycję – tj. czy Skarżąca planuje przebudowę istniejącej sieci (przebiegającej przez przedmiotową działkę) – co wynika z wniosku, czy też inwestycja obejmować ma budowę nowej sieci – co wydaje się sugerować organ odwoławczy, powołując się na brak wyrysowania w planie miejscowym przebiegu sieci gazowej. Organy powołały się na też na ww. wyrok NSA, w którym Sąd ten orzekł, że "koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty" Sąd zauważa, że z art. 124 u.g.n. co prawda wynika, że w celu realizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację takich inwestycji i określał jej lokalizację. Jednakże, zdaniem Sądu należy w rozpoznawanej sprawie podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku – w wyroku z 28 marca 2022r. , sygn. akt I OSK 1150/21, zgodnie z którym "obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu". Jak trafnie zwrócił bowiem uwagę Naczelny Sąd Administracyjny: "Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują takiego wymogu względem planu miejscowego, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Sformułowanie w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia granic terenów inwestycji celu publicznego, a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie". Także w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: G. Matusik (w:) G Bieniek, M Gdesz, S. Kalus. G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomo idami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719). Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z pewnością na terenie przedmiotowej działki obowiązują ogólne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu w granicach planu przewidziane w § 14. W pkt. 4 tego paragrafu wskazano, że systemem infrastruktury technicznej obejmuje się też sieci gazowe. W pkt. 6 ustalono możliwość utrzymania, remontów, rozbudowy, przebudowy i rozbiórki istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym także niezwiązanych z obsługą terenu. Przepisy ww. planu nie tylko jednak dopuszczają możliwość przebudowy istniejącej sieci gazowej, lecz także nie zakazują lokalizacji sieci infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w gaz ziemny. Organy pominęły brzmienie punktu 5 ww. paragrafu, zgodnie z którym w planie przewiduje się także budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Plan dopuszcza zatem budowę także nowych linii sieci gazowej, jednakże dopuszcza jej lokalizację w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi lub infrastrukturę techniczną, a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (§14 pkt 5). Jak z powyższego wynika nie można zaaprobować przedstawionego w sprawie stanowiska organów orzekających. Zapisy powołanego planu jednoznacznie bowiem dopuszczają przebudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej, jak i (pod pewnymi warunkami) lokalizowanie nowych urządzeń, sieci oraz przyłączy na terenach objętych planem. Co prawda warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest brak kolizji z ustaleniami szczegółowymi odnoszącymi się do terenów o określonej funkcji. Organy nie wzięły pod uwagę powyższych postanowień planu, nie rozważyły dopuszczalności zrealizowania inwestycji jako przebudowy istniejącej sieci, czy też lokalizacji nowych odcinków sieci z uwzględnieniem postanowień szczegółowych planu i przeznaczania terenu obejmującego przedmiotową działkę. Po analizie akt Sąd doszedł zatem do przekonania, że organy nie przeprowadziły dostatecznie wnikliwej analizy i oceny postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady M. I. z [...] maja 2021r. Interpretacja postanowień planu w oparciu, o którą wydano zaskarżone decyzje nie jest prawidłowa. Jednocześnie organy nie zbadały również w wystarczającym zakresie materiału dowodowego sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 § i 80 k.p.a. W konkluzji powyższych rozważań Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, co z kolei skutkowało bezzasadną odmową zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i wynikających z niej wskazań do dalszego postępowania. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że przed wydaniem decyzji w odniesieniu do zamierzeń Spółki i opisu planowanej inwestycji (ujętego we wniosku i jego uzupełnieniu) konieczne będzie jednoznaczne zakwalifikowanie przez organ czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową czy budową infrastruktury, której dotyczy wniosek złożony przez Skarżącą oraz dokonanie wnikliwej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto odniesienie się do przesłanki przeprowadzenia rokowań z Uczestnikiem postępowania przed datą złożenia wniosku.