II OSK 908/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1558/20 w sprawie ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1558/20 uwzględnił skargę Miasta B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2019 r. nr[...] o odmowie wyrażenia zgody na podział nieruchomości położonej w B., stanowiącej [...] (działka ewidencyjna numer [...] w obrębie [...]) i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że samo ogólnikowe powołanie się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, w tym zasadę ochrony integralności i niepodzielności zabytków, nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą negatywne rozpoznanie wniosku podmiotu ubiegającego się o zgodę na podział nieruchomości. Przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej uozoz) nie zawierają zakazu dokonywania podziału zabytku nieruchomego, a jedynie uzależniają jego dopuszczalność od uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie negatywne rozstrzygnięcie powinien, zdaniem Sądu I instancji, wykazać - w oparciu o stosowną argumentację - istnienie związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru. Sam tylko geodezyjny podział nieruchomości, przy jednoczesnym braku zmiany struktury właścicielskiej na objętym ochroną obszarze nie wiąże się wszak z fizyczną dezintegracją zabytkowego zespołu, czy też ingerencją w samą substancję zabytku. Nie znajduje ponadto uzasadnienia stanowisko organów, że planowanemu podziałowi sprzeciwiają się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2004 r. (Dz. Urz. [...]). Zapisy planu miejscowego w żadnym razie nie kreują więc zakazu dokonywania podziałów geodezyjnych znajdujących się na tym terenie działek, lecz obejmują ochroną strukturę układu przestrzennego, rozplanowania ulic i placów oraz granic podziałów własnościowych, przede wszystkim poprzez zakaz wprowadzania zasadniczych zmian w rozplanowaniu i ukształtowaniu zabudowy. 2. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy i uznanie, że uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonych decyzji, kiedy to uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji odpowiadało prawu, zawierało wszystkie wymagane prawem elementy i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego przez organy, poprzez błędne uznanie, że organy przy orzekaniu w niniejszej sprawie naruszyły wskazane normy procedury administracyjnej, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonych decyzji, kiedy to postępowanie przeprowadzone przed organami administracji było rzetelne i pełne, odpowiadało dyspozycjom ww. normy procedury administracyjnej i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 pkt 1-6 uozoz, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na stwierdzeniu, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i nie wywołuje żadnych skutków w sferze chronionego układu urbanistycznego, kiedy to taka wykładnia stoi w oczywistej sprzeczności z ustawową normą kompetencyjną organów ochrony zabytków do wydawania pozwoleń na podział geodezyjny zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. 3. W piśmie procesowym z 3 stycznia 2024 r. Gmina B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 4.3. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na podział zabytku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem wydanie decyzji o odmowie podziału nie narusza ze swej istoty art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz, które dają możliwość wydania decyzji zarówno odmownej, jak i pozytywnej. Jednakże decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna zawierać takie uzasadnienie, które nie pozostawiałoby wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ wydając decyzję powinien, po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela z potrzebami ochrony interesu publicznego (wyroki NSA z: 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3087/17, 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 563/19). Wojewódzki konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz, w przypadku gdy podział ma polegać na wydzieleniu nowych działek geodezyjnych, jest zobowiązany uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności charakter i cel takiego podziału, ocenić i wyjaśnić, w jaki sposób taki podział będzie zagrażał zabytkowi wpisanemu do rejestru zabytków. 4.3. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że dokonywanie podziałów nieruchomości jest w przeważającym zakresie szeregiem czynności o charakterze formalnym, polegających na wytworzeniu dokumentów (przede wszystkim map) odpowiadającym określonym wymogom formalnym. Jednakże wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, ta ze swojej natury formalna czynność może grozić rozbiciem istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej, integralności całego zespołu i pozbawienia więzi funkcjonalnej, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. Bardzo istotny jest zatem cel geodezyjnego podziału nieruchomości. Jest oczywiste, że w wielu sytuacjach celem takiego podziału jest późniejszy obrót wydzielonymi częściami nieruchomości. 4.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę obrót wydzielonymi na skutek geodezyjnego podziału częściami nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków może być podstawowym, aczkolwiek nie jedynym, źródłem zagrożenia dla zabytku wynikającego z geodezyjnego podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie takie zagrożenie nie zostało jednak w ogóle wykazane, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Celem podziału miało być bowiem oddzielenie pasa drogowego od terenu zieleni. Projekt podziału przewiduje pozostawienie w pasie drogowym jedynie elementów związanych z komunikacją, jak parkingi dla samochodów (strona wschodnia), miejsca parkingowe dla niepełnosprawnych (strona południowa) oraz parkingi dla motocykli (strona północna). Co jednak kluczowe dla niniejszej sprawy, nieruchomość nadal pozostanie własnością Gminy B., a ewentualne sprzedaż wydzielonej działki pod teren zielony, jako stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego i tak wymagałaby zgody wojewódzkiego konserwatora stosownie do treści art. 13 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. To właśnie do wyłącznej kompetencji wojewódzkiego organu ochrony zabytków należy ocena, czy z perspektywy zakresu i formy ochrony zabytków zasadne jest zbycie nieruchomości publicznej. Należy zatem zgodzić się co do zasady z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kluczowa rzecz, a mianowicie w jaki sposób geodezyjny podział polegający na oddzieleniu terenu pasa drogowego od terenu zieleni doprowadzi do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Bez wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że z ww. planu miejscowego z 2004 r. nie można wywieść zakazu wydzielenia pasa drogowego drogi publicznej od pozostałej części terenu. 4.6. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie decyzja odmowna została wydana z naruszeniem zasad uznania administracyjnego i ma znamiona dowolności. Dlatego, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, konieczne stało się jej uchylenie. Natomiast częściowo błędne uzasadnienie co do zasad stosowania art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 4.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.