I OSK 2110/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1783/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-63/2020/KB w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1783/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 2020 r., nr DAP-WOSRFR-7280-63/2020/KB w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2020 r. nr 204/2020; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też Minister, MSWiA) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2020 r. (dalej też Wojewoda) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej we wsi Dołżanka, powiat tarnopolski, województwo tarnopolskie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] posiada w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże na wniosek skarżącej Wojewoda postanowieniem z dnia 30 września 2016 r. zawiesił postępowanie. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z tym Wojewoda Mazowiecki zobowiązany był do umorzenia postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.), co prawidłowo uczynił Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego uznały, że spełnione zostały w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 98 § 2 k.p.a. warunkujące możliwość umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja MSWiA, jak i decyzja Wojewody wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 k.p.a., a także art. 7 i 9 k.p.a. W piśmie z dnia 5 maja 2019 r. Skarżąca wskazała obiektywne trudności, które napotkała w procesie przygotowywania żądanych przez organ dokumentów, i określiła termin, w którym jej zdaniem będzie mogła odpowiednie dokumenty złożyć. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismem tym skarżąca zamanifestowała wolę kontynuacji zawieszonego postępowania. Mimo że w piśmie tym skarżąca nie zawarła wprost wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, konieczność podjęcia zawieszonego postępowania była oczywistą konsekwencją wniosku sformułowanego w tym piśmie przez skarżącą. Z akt wynika, że przez okres ponad 4 miesięcy - upływającego od dnia złożenia przez skarżącą pisma z dnia 5 maja 2019 r., którego intencją było zakończenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty rozstrzygnięciem merytorycznym - organ pozostawał w bezczynności i dalsze działania podjął dopiero po upływie ustawowego terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu takie postępowanie organu jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą zawartą w art. 7 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie ustalił, iż Strona nie zgłosiła żądania podjęcia zawieszonego postępowania i konsekwencji niezasadnie umorzył postępowanie, co miało, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 stycznia 2020 r., nr 204/2020. 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 9 k.p.a. w zw. z art. 102 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w sytuacji gdy zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego pomimo, iż decyzje zostały wydane zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania jest potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP przez [...] (jako prawowitą i jedyną spadkobierczynię i następczynię prawną [...] i [...] [...]). Aczkolwiek z uwagi na zakończenie sprawy umorzeniem postępowania istotą sporu jest czy organ zasadnie umorzył postępowanie z uwagi na upływ terminu procesowego wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a., wszczęte z wniosku strony, w sytuacji gdy w trybie art. 98 § 1 k.p.a. zawieszono je również na wniosek tej strony. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, iż stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. A zatem, jak z przepisu wynika, żadnych działań organu z urzędu, w takiej sytuacji, ustawodawca nie przewidział. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643–647). Z przepisu tego wynika zatem, że aby zawieszone postępowanie mogło być podjęte i toczyć się dalej potrzebne jest zwrócenie się do organu o podjęcie postępowania. Brak takiej czynności skutkuje uznanie wszczęcia postępowania za wycofane. W takiej sytuacji postępowanie kończy decyzja o jego umorzeniu. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia jednak wymaga, że każda sprawa administracyjna ma charakter zindywidualizowany i powinna być oceniana przez pryzmat występujących w niej okoliczności, istotnych a różniących sprawy, o podobnym stanie i charakterze. Zwrócenie się o podjęcie powinno mieć formę stosownego, wyraźnego wniosku. Nie wykluczone jest jednak złożenie podania nawet nieodpowiadającego wymogom formalnym, ale takiego z którego wynikałoby czego strona się domaga. Możliwe i dopuszczalne jest także uznanie, że "zwrócenie się" o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. to będą czynności faktyczne, świadczące o chęci kontynuowania przez stronę postępowania o wszczęcie którego wystąpiła. Każda z czynności strony powinna być badana przez organ pod kątem intencji strony w danej, konkretnej sytuacji, nawet jeśli te czynności nie są w pełni formalne. Tego właśnie wymaga zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wskazana w art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 201 r., I OSK 2948/13, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). W niniejszej sprawie strona w grudniu 2008 roku wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej we wsi Dołżanka, powiat tarnopolski, województwo tarnopolskie. Wojewoda postanowieniem z dnia 2 maja 2016 r. nr 574/2016 stwierdził, że skarżąca posiada w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wezwał skarżącą do wskazania jednej z form realizacji prawa do rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na wezwanie do przedłożenia dokumentów - Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia wymaganej dokumentacji. Kolejno zatem, Wojewoda, na wniosek [...], postanowieniem z dnia 30 września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty. W sprawie nie jest również kwestionowane, że wynikający z treści art. 98 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania mijał w dniu 30 września 2019 r. Nie ulega również wątpliwości, że pismem z dnia 5 maja 2019 r. skarżąca wskazała obiektywne trudności, które napotkała w procesie przygotowywania żądanych przez organ dokumentów, i określiła termin, w którym jej zdaniem będzie mogła odpowiednie dokumenty złożyć. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny zgodzić się należy z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Za Sądem I instancji stwierdzić zatem należy, że pismem z dnia 5 maja 2019 r. skarżąca zamanifestowała wolę kontynuacji zawieszonego postępowania (zob. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 17–18). Wprawdzie w piśmie tym nie zawarła wprost wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, konieczność podjęcia zawieszonego postępowania była jednak oczywistą konsekwencją wniosku sformułowanego w tym piśmie przez skarżącą. Jaki inny cel miałoby przekazywanie informacji organowi o zbieraniu dokumentacji i przedłużeniu terminu do jej złożenia. Tym bardziej, że przy piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. skarżąca nadesłała wymagane dokumenty wskazane w postanowieniu z dnia 2 maja 2016 r., których konieczność zgromadzenia była przesłanką wniosku o zawieszenie postępowania. Istotnym jest, że pismo z 5 maja 2019 r. skarżąca złożyła odpowiednio wcześnie, czyli przed upływem 3 letniego terminu zawieszenia postępowania z art. 98 § 2 k.p.a. Mimo braku wyrażonego wprost wniosku o podjęcie w opisanym wcześniej piśmie trudno się nie zgodzić z opinią Sądu I instancji, że wyrażało ono chęć merytorycznego zakończenia postępowania dotyczącego rekompensaty. Nadto, w przypadku powzięcia wątpliwości organ mógł dopytać skarżącą czy pismo stanowi wniosek o podjęcie postępowania (por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 120–127). Tymczasem organ nie zareagował na pismo, zaś po upływie kolejnych kilku miesięcy od upływu 3 letniego terminu wydał decyzję o umorzeniu postępowania (27 stycznia 2020 r.) - mimo nadesłania w listopadzie 2019 r. przez skarżącą kompletu dokumentów. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., a także z art. 7 i 9 k.p.a. w zw. z art. 102 k.p.a. Prawidłowo bowiem ocenił sytuację Sąd I instancji zauważając, że treść pisma skarżącej wskazuje, że jej intencją było prowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty rozstrzygnięciem merytorycznym. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.