III SA/Gd 637/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Kołczygłowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr PN-IV.4131.38.2023.MP w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 8 Nr XLVII/423/2023 Rady Gminy Kołczygłowy z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Kołczygłowy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Kołczygłowy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Rada Gminy Kołczygłowy, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej jako: "u.s.g." oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła w dniu 24 lipca 2023 r. uchwałę nr XLVII/423/2023 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Kołczygłowy. Przepisowi § 8 uchwały nadano następujące brzmienie: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.". W dniu 30 sierpnia 2023 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda Pomorski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN-IV.4131.38.2023.MP, w którym stwierdził nieważność § 8 uchwały nr XLVII/423/2023 Rady Gminy Kołczygłowy z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Kołczygłowy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda Pomorski wskazał, że badana uchwała, w zakresie § 8, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ), zwanej dalej w skrócie "u.o.a.n.". Organ nadzoru wyjaśnił, że przepis art. 13 u.o.a.n. zawiera katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednak zakwestionowana uchwała do tak zakreślonego katalogu nie należy. Zdaniem organu, aby uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, muszą zostać spełnione określone warunki, tj. powinna być wydana przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, a w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne - to znaczy musi ono jednoznacznie wskazywać, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Zdaniem organu nadzoru, uchwała w sprawie wysokości diet radnych rady gminy wydana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Pogląd taki sformułowany został również w orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się z uwagi na cechy wspólne zarówno do uchwał organów stanowiących dotyczących diet radnych, podejmowanych w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g., jak też i do uchwał określających diety sołtysów, podejmowanych na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 995/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15; wyrok WSA w Bydgoszczy dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 292/19). Brak jest zatem podstaw do publikacji badanej uchwały w urzędowym publikatorze. Jednocześnie kwestionowana uchwała nie może zostać zakwalifikowana do żadnego z aktów podlegających publikacji, o których mowa w art. 13 u.o.a.n., jak również żaden inny przepis o charakterze powszechnie obwiązującym nie nakazuje jej publikacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego Gmina Kołczygłowy wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Gmina zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów: 1. art. 25 ust. 4 u.s.g. przez przyjęcie, że materia będąca przedmiotem uregulowania, nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, w konsekwencji uchwała podjęta na jego podstawie nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem uchwała jest sprzeczna z prawem, 2. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, 3. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji uznanie, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie wymaga ogłoszenia oraz publikacji w dzienniku urzędowym. Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaka jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te stały się generalnymi. Uchwała nie stanowi aktu kierownictwa wewnętrznego, które kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Skoro uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując pogląd o przynależności podjętej przez Radę Gminy Kołczygłowy uchwały do kategorii aktów wewnętrznego kierownictwa gminy. Przyjęcie poglądu przeciwnego stawia poważny znak zapytania nad funkcjonowaniem poza reżimem przewidzianym dla aktów prawa miejscowego takich aktów wewnętrznych, jak np. regulaminy wynagradzania pracowników urzędów gminy, czy uchwały w sprawie wynagrodzeń wójtów, skoro - podążając ścieżką argumentacji zarysowaną w skardze - nieograniczona jest liczba potencjalnych pracowników urzędu gminy, w tym również zatrudnianych na stanowisku wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do unormowania art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Norma wynikająca z art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają wprawdzie podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega jednak kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Z przepisów art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem: "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia: "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z.1-2, s. 101-102). W wyroku z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Pomorski błędnie przyjął, iż § 8 uchwały Rady Gminy Kołczygłowy z dnia 24 lipca 2023 r. nr XLVII/423/2023 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Kołczygłowy, dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, naruszał w sposób istotny prawo. Sąd orzekający konsekwentnie podziela bowiem pogląd wyrażany aktualnie w judykaturze (m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety i zwrot kosztów podróży służbowych, których dotyczą mają charakter powtarzalny i odnoszą się do niemal nieograniczonego kręgu adresatów. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wymienionych w tytule uchwały funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Zwrócić należy uwagę, że uchwała nie dotyczy konkretnych osób fizycznych, lecz każdej, która będzie pełnić funkcję radnych. Nie ma przy tym znaczenia, że ewentualne objęcie tych funkcji wymaga uzyskania pozytywnego wyniku w wyborach. Taka procedura dotyczy każdej osoby kandydującej na radnego. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podroży służbowych. Ponadto, zakwestionowana przez Wojewodę Pomorskiego uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W świetle poczynionych rozważań nie można zatem uznać, że przedmiotowa uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Stwierdzenie zaś, że uchwała której dotyczy zaskarżony środek nadzorczy Wojewody Pomorskiego stanowi akt prawa miejscowego oznacza, iż jako taka obarczona była obowiązkiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma przy tym zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. okresu vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z opisanych względów Sąd stwierdził, że zamieszczając w przedmiotowej uchwale zapis § 8 dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego organ gminy, wbrew stanowisku Wojewody Pomorskiego, działał zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 u.o.a.n. wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy lub krótszy (art. 4 ust. 1-3 tejże ustawy). Podsumowując należy stwierdzić, że to Rada Gminy Kołczygłowy prawidłowo oceniła, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W konsekwencji zawarty w § 8 tej uchwały zapis o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego odpowiadał dyspozycji art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę Pomorskiego w trybie nadzoru nieważności § 8 uchwały. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do charakteru aktów obejmujących regulaminy wynagradzania pracowników urzędu gminy lub wynagrodzenie wójtów, nie mogła prowadzić do oddalenia skargi. Podkreślić należy, że ocenie Sądu podlegało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie zaś przywołane przez Wojewodę Pomorskiego kategorie aktów. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Kołczygłowy kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.