II SAB/Wr 309/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z 2 lutego 2022 r. (nr SOC-LPI.6151.1.18022.2022.MGA) Wojewoda Dolnośląski udzielił S. K. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 2 lutego 2024 r. W dniu 3 sierpnia 2022 r. skarżąca uiściła opłatę za wydanie karty pobytu o czym w drodze maila poinformowała organ. Następnie pismem z dnia 30 września 2022 r. poinformowała organ, że z powodu braku karty pobytu nie może zmienić pracy, ani zrealizować zaplanowanego zagranicznego urlopu. W dniu 27 października 2022 r. strona wywiodła ponaglenie na niewydanie w terminie karty pobytu, a w dniu 16 grudnia 2022 r. skargę do sądu. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę/ponaglenie do organu, domagając się wydania karty pobytu, a pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. (które wpłynęło do organu w dniu 12 kwietnia 2023 r.) wywiodła skargę do tutejszego sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wydania karty pobytu. W skardze strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania; 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (wydanie karty pobytu); 4. przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 6. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skargę tę organ przekazał do sądu o upływie siedmiu miesięcy, tj w dniu 3 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda poinformował że w dniu 25 stycznia 2023 r. zlecił kartę do personalizacji, a w dniu 5 maja 2023 r. została ona odebrana przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2023 r., poz. 1634) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie bezczynności postępowania została określone w przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) lub nie załatwiono sprawy w ustawowym terminie (bezczynność). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie wydania karty pobytu. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należy zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., dalej jako: ustawa o cudzoziemcach). Z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Należy także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach odmowa wydania albo wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22, LEX nr 3395607; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22, LEX nr 3476742). W powołanych orzeczeniach słusznie wskazano także, że przyjęcie stanowiska o braku kognicji sądów administracyjnych w rzeczonej sprawie w sposób nieuprawniony pozbawiałoby jednostkę prawa do wyegzekwowania działania organów administracji publicznej (także po zakończeniu postępowania administracyjnego) w zakresie wydania karty pobytu, co skutkowałoby tym, że cudzoziemiec nie mógłby uzyskać dokumentu, którego posiadanie wiąże się z określonymi uprawnieniami odnoszącymi się do legalnego pobytu na terytorium Polski. Innymi słowy, brak rozciągnięcia kontroli sądowej w analizowanym obszarze pozbawiałby cudzoziemca ochrony prawnej, co nie zasługiwałoby na aprobatę także z punktu widzenia standardów państwa prawnego, w tym ochrony udzielanej cudzoziemcom. Dodatkowo zauważono, że ustawodawca w art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach określił, że odmowa wydania (...) karty pobytu następuje w drodze decyzji. A zatem skoro została określona forma rozstrzygnięcia negatywnego (odmawiającego wydania karty), to nieuprawnione byłoby twierdzenie, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania karty pozostaje poza kontrolą sądu. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekającym podziela w całości zapatrywania zawarte w tym względzie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 933/19, LEX nr 2976372. Przechodząc do merytorycznej oceny podstaw zaskarżonej bezczynności i przewlekłości organu, Sąd wskazuje, że wydanie karty pobytu jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ustawy o cudzoziemcach. Pierwsza karta pobytu (art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach) jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej). Organ udzielający zezwolenia na pobyt czasowy ma zatem obowiązek wyrobić (spersonalizować) i wydać kartę pobytu cudzoziemcowi bezpośrednio po wydaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca. Wydanie pierwszej karty pobytu następuje z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Oznacza to, że wydanie pierwszej karty pobytu stanowi realizację uprawnienia cudzoziemca i obowiązku organu. Wynika z ustawy i jest zindywidualizowany w decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Stanowi dowód zakończenia ze skutkiem pozytywnym postępowania legalizującego pobyt cudzoziemca w Polsce, zatem potwierdza prawo pobytu cudzoziemca w Polsce. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłego postępowania w przedmiocie wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyrobienie i wydanie cudzoziemcowi pierwszej karty pobytu powinno nastąpić – w świetle art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach – bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt. Regulacja ta daje zatem wyraźny nakaz szybkiego działania organu i niezwłocznego (bezpośrednio po wydaniu decyzji udzielającej zezwolenia) dokonania czynności polegającej na wydaniu karty. Musi zatem być oceniana także w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a. Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że decyzja udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydania w dniu 2 lutego 2022 r. Tymczasem skierowanie karty do personalizacji nastąpiło dopiero w dniu 25 stycznia 2023 r., zatem blisko rok po wydaniu decyzji i po wniesieniu skargi do sądu. Opisane fakty dowodzą, że w sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się bezczynności i przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Jak wynika z akt sprawy dopiero 24 czerwca 2022 r. wpłynęła opłata za kartę pobytu. Sąd umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy, bowiem w dniu 5 maja 2023 r. karta została przez skarżącą odebrana (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania