I OSK 1484/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 902/19 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 902/19 oddalił skargę G. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. Z. , zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, "w szczególności przepisów art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie, że wydzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku nr [...] działka nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną nie przeszła z mocy prawa na własność gminy [...] i dlatego nie należy się za nią odszkodowanie, ponieważ nie pochodzi ona z działek nr [...] i nr [...]". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i merytoryczne rozpoznanie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi, więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Powyższe wprowadzenie jest o tyle istotne, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Są to dwie formy naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Jeśli podstawę kasacyjną stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien być zastosowany. Uwagi te są o tyle istotne, że uwzględnienie powyższych reguł prowadzi do wniosku, że rozpatrywana skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Wskazano, że skarga kasacyjna zarzuca "istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art.98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Jakkolwiek, wskazano akt prawny, w którym znajduje się przepis, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, to nie doprecyzowano stanu prawnego, którego naruszenie to dotyczy. Tymczasem, brzmienie tego przepisu ulegało zmianom. Pominięto również fakt, że przepis art. 98 u.g.n., dzieli się i od początku swojego istnienia dzielił się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne wskazanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, jako że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Przesądzające znaczenie dla kwestii skuteczności rozpatrywanej skargi kasacyjnej ma jednak fakt, że jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie usiłuje sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). W badanej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że sporna działka nie przeszła z mocy prawa na własność gminy. To ustalenie faktyczne nie zostało podważone, jak również nie jest objęte zarzutami skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.