I OSK 718/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 351/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.211.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. II SA/Gd 351/22, oddalił skargę Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 kwietnia 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.211.2021.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Gdynia. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 8 kwietnia 2022 r., mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że dz. nr [...], obręb [...], nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie dokonano ustaleń, czy ul. W. G. na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie, jak również przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego; II. prawa materialnego: 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ odwoławczy uwzględnił wiążącą ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r. II SA/Gd 570/18, mimo że Wojewoda Pomorski nie uzupełnił materiału dowodowego w sposób prowadzący do jednoznacznego wykazania realizacji celu wywłaszczenia oraz nabycia części nieruchomości w trybie tzw. dowłaszczenia, mimo wiążącego wskazania w ww. zakresie; 2. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej u.g.n.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez nieprawidłowe i przedwczesne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została dla realizacji inwestycji o charakterze drogowym, będącej rozległym projektem, tj. obejmującym szlaki komunikacyjne oraz całą infrastrukturę wokół nich i cel ten został zrealizowany; 3. art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że właściwym jest ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta Gdyni, przy pomocy łącznego zastosowania wskaźników rocznych i miesięcznych, co jednak prowadzi do uzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania obarczonej błędem matematycznym. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli jednak skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organ i aprobowane przez Sąd I instancji, niezbędne jest przytoczenie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Bezspornym jest, jak ustalił Sąd I instancji, że działka nr [...], stanowiąca część pierwotnej działki nr [...], objęta postępowaniem "zwrotowym", została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym z 10 czerwca 1981 r. była budowa ulicy W. G., przy czym nie odnaleziono decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 3 kwietnia 1968 r. nr 10/98 ustalającej lokalizację szczegółową budowy tej ulicy. Z ustaleń organu odwoławczego i Sądu I instancji wynika, że ulica W. G. na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie powstała. Z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 18 kwietnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że działka nr [...], stanowiąca obecnie działkę nr [...] w Gdyni, "nie jest zajęta pod drogę publiczną i nie znajduje się w pasie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Jednocześnie Zarząd Dróg i Zieleni poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że wskazana działka była zajęta pod drogę publiczną i znajdowała się kiedykolwiek w pasie drogowym. Ustalenia te aprobował Sąd I instancji, gdyż uznał, że nie uległy one zmianie po próbie uzupełnieniu postępowania, na skutek wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r. II SA/Gd 570/18. Organowi, mimo poszukiwań, nie udało się odnaleźć dokumentów sprzed daty wywłaszczenia (poza dokumentem z grudnia 1968 r. – inwentaryzacja terenu przewidzianego pod rozbudowę ul. W. G. wraz z załącznikiem graficznym). Zgodnie z tym ostatnim dokumentem, tylko część działki nr [...] była objęta inwentaryzacją. Pozostała część znajdowała się poza granicami opracowania i nie była przeznaczona pod ulicę. Organ ustalił, że ogródek działkowy znajduje się na tej części działki nr [...], która była położona poza granicami obszaru przewidzianego pod ulicę W. G.. Z kolei część nieruchomości, która była przeznaczona na ten cel, porośnięta jest roślinnością, co wynika zarówno z ww. protokołu, jak i wydruków z ortofotmapy z 2008 r. i 2017 r. Prezydenta Miasta Gdańska próbował pozyskać archiwalne zdjęcia lotnicze tego obszaru, jednakże nie zostały mu udostępnione, ponieważ są oznaczone klauzulą "tajne". Przy takich ustaleniach skarżąca kasacyjnie Gmina stawia zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., twierdząc, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie dokonano ustaleń, czy ul. W. G. na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie, jak również przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie wskazuje przy tym w zarzucie, jakie dowody i okoliczności zostały pominięte, a z uzasadnienia zarzutów wynika, że z samej umowy sprzedaży z 1981 r. wynikało, że działki nr [...] i [...] były już wówczas zajęte pod ulicę, albo że ul. W G. mogła mieć w przeszłości inny przebieg niż obecnie. Na tę ostatnią okoliczność nie przedstawiono jednak żadnego dowodu, choć to skarżąca kasacyjnie Gmina w tej materii mogła dysponować właściwymi dowodami. Na bierność Gminy w postępowaniu dowodowym zwrócił już uwagę Sąd I instancji. Podkreślić natomiast należy, że "Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia [...] strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem przyjąć, że przy bierności strony, ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach" (wyrok NSA z 25.06.2019 r. I OSK 3577/18, LEX nr 2690500). Z samej treści umowy z 1981 r. nie można natomiast wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że już w chwili jej zawierania sprzedawane działki były zajęte pod drogę. Nie wiadomo bowiem, czy stwierdzenie takie odnosi się do stanu istniejącego, czy wynikającego z decyzji lokalizacyjnej lub mapy, powołanej w akcie. Skoro żadnego dokumentu sprzed wywłaszczenia, poza inwentaryzacją z grudnia 1968 r., nie udało się odnaleźć, to żadnych wniosków co do innego niż obecnie przebiegu drogi w 1981 r. wyciągnąć nie można. Tym bardziej, że z treści pisma jednostki organizacyjnej gminy wynika, że Zarząd Dróg i Zieleni nie posiada żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że wskazana działka była zajęta pod drogę publiczną i znajdowała się kiedykolwiek w pasie drogowym. Takich wniosków nie można też wyprowadzać z faktu, że za zieleń na działce zostało wypłacone odszkodowanie i że w związku z tym była to zieleń otaczająca ulicę. Przesądził to już wyrok z 2018 r. w którym stwierdzono, że "W ocenie sądu wojewódzkiego nie może potwierdzać tej okoliczności fakt, że na terenie działki nr [...] obecnie znajduje się roślinność, drzewka owocowe i krzewy, które jako pozostawione tam w stanie niezmienionym - dowodzą faktu, że stanowiły teren zielony wokół jezdni. Powyższe dowodzi jedynie, jaki jest obecnie stan wykorzystania spornej nieruchomości, co jest bez znaczenia dla tego, z jakich powodów nieruchomość ta została wywłaszczona w 1981 r. " Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. zauważyć należy, że w wyroku WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2018 r. II SA/Gd 570/18 mieliśmy do czynienia nie tyle z oceną prawną, ile z wytycznymi, co do dalszego postępowania. Ocena prawna polegała zaś na tym, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie dawało podstaw do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wszak tego typu decyzję kontrolował Sąd w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 19 grudnia 2018 r.). Sąd ówcześnie uznał, że "(...) materiał dowodowy niniejszej sprawy nie pozwala na jednoznaczne wysunięcie wniosków, które stały się podstawą do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości." W wytycznych zaś stwierdził ogólnie, że "Wojewoda dla wydania decyzji powinien podjąć kroki w celu uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku bardziej jednoznacznego wykazania realizacji celu wywłaszczenia – budowy drogi oraz okoliczności nabycia części nieruchomości w trybie tzw. dowłaszczenia." Skoro dowodów takich (innych niż dotychczas zgromadzone) nie udało się pozyskać, mimo wykazanych przez organ starań, przy biernej postawie Gminy, to słuszne jest stanowisko obecnie rozstrzygającego sprawę Sądu I instancji, że ani realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], ani faktu "dowłaszczenia" nie można potwierdzić. W takich okolicznościach nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. z tej przyczyny, że ze zgromadzonego materiału dowodowego miałoby wynikać, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została dla realizacji inwestycji o charakterze drogowym, będącej rozległym projektem, obejmującym szlaki komunikacyjne oraz całą infrastrukturę wokół nich i cel ten został zrealizowany. Pomijając fakt, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych, to jeszcze jest on oparty nie na rzeczywistych ustaleniach organu, a na ustaleniach, które sama skarżąca kasacyjnie uznaje za właściwe. Jeśli zaś chodzi o ostatnią kwestię - waloryzacji zwracanego odszkodowania (zarzut naruszenia art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że właściwym jest ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przy pomocy łącznego zastosowania wskaźników rocznych i miesięcznych) - zauważyć należy, że żaden ze wskazanych przepisów tej kwestii nie rozstrzyga, ani też w żaden sposób nie odnoszą się one do tego, jakie wskaźniki waloryzacyjne (roczne, czy miesięczne) powinny być stosowane w sytuacji, gdy mamy do czynienia z okresem mierzonym w latach i miesiącach. Skoro tak, to zastosowanie do okresu liczonego w latach rocznych wskaźników waloryzacyjnych, a do końcowego okresu liczonego w miesiącach, wskaźników miesięcznych, nie nasuwa zastrzeżeń. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.