II GSK 376/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del.WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 284/20 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 marca 2020 r. nr BP.501.214.2020.0993.RZ9.2852 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 9 marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. K. (dalej: "Skarżący"), kwotę 242 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 21 listopada 2019 roku została przeprowadzona kontrola pojazdu wykonującego transport drogowy w imieniu Skarżącego. W trakcie kontroli zespołem pojazdów kierował obywatel Białorusi R. Y., a w kabinie pojazdu przebywał drugi kierowca, również obywatel Białorusi, P. Z.. Przeprowadzona kontrola ujawniła, że P. Z. nie rejestrował swojego czasu pracy na posiadanej ważnej karcie kierowcy przy użyciu zainstalowanego w pojeździe tachografu cyfrowego oraz skrócił okresu odpoczynku dziennego o 2 godziny i 19 minut. Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 6.050 zł za następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym: 1. niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi; 2. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej – o 2 godziny i 19 minut, jako suma kar jednostkowych, gdzie kary za skrócenie poszczególnych okresów odpoczynków wynoszą odpowiednio: 1) o czas do jednej godziny – 150 zł; 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 350 zł; 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2h – 550 zł. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie doszło do celowej nieprawidłowej obsługi tachografu przez kierowcę P. Z. polegającej na świadomym nieumieszczeniu przez niego swojej karty kierowcy w tachografie, kiedy kierowca ten przebywał w pojeździe jako drugi członek zespołu kierowców. Organ II instancji nie dał wiary twierdzeniom Skarżącego, że drugi kierowca- P. Z., przebywał w dniu kontroli na urlopie i w związku z tym, nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjne uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zgromadziły materiał dowodowy, a Skarżący w żaden sposób skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych, w tym w szczególności, iż drugi kierowca przebywał w kabinie i nie był zalogowany do tachografu pomimo posiadania przy sobie ważnej karty kierowcy. W opinii Sądu I instancji, organy naruszyły jednak przepisy prawa materialnego, ponieważ błędnie określiły łączną wysokość nałożonej na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy w sposób nieuprawniony zakwalifikowały jedno naruszenie do trzech różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w trzech różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: "u.t.d."). W konsekwencji, wymierzona Skarżącemu kara pieniężna obejmowała w sposób nieuzasadniony zsumowanie kar jednostkowych za skrócenie dziennego odpoczynku, zarówno: o czas do 1 godziny (150 zł), o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin (350 zł) oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin (550 zł), co w efekcie spowodowało ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie 1.050 zł (150 zł + 350 zł + 550 zł), kiedy nie istniały ku temu podstawy. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z obowiązującymi obecnie regulacjami prawnymi, może zostać nałożona tylko jedna kara odpowiednia dla stwierdzonego naruszenia. W podstawie wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.; dalej: "p.p.s.a.), w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w części dotyczącej kosztów wskazano art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Organ wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił wyrokowi Sądu I instancji obrazę przepisów prawa materialnego tj. lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2096 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE.L Nr 102, str. 1), zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej jak i załogi kilkuosobowej o 2 godziny i 19 minut nie ma podstaw do nakładania kary w wysokości 150 zł przewidzianej w lp. 5.7 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w wysokości 350 złotych przewidzianej w lp. 5.7 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji i zawartej w nim oceny. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d za jedno naruszenie polegające na skróceniu dziennego odpoczynku kierowcy o 2 godziny i 19 minut. Zgodnie art. 92a ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania decyzji przez organ I instancji, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Załącznik nr 3 pod pozycją 5.7 stanowi, że w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: 1) o czas do 1 godziny - ustawodawca przewidział karę pieniężną - wysokość kary wynosi 150 zł, 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin - wysokość kary wynosi 350 zł, 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin - wysokość kary wynosi 550 zł. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1316/22, iż redakcja pozycji lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. uzasadnia stwierdzenie, że w skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego określonego w lp. 5.7 pkt 3 mieści się naruszenie z lp. 5.7 pkt 2, zaś w naruszeniu opisanym w lp. 5.7.2 mieści się czyn określony w Lp. 5.7.1. W konsekwencji, w przypadku nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku ze stwierdzeniem naruszenia opisanego w lp. 5.7 pkt 3 załącznika nr 3 do tej ustawy, za "współukarane" uznać należy naruszenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego z lp. 5.7 pkt 2 i 1. W związku z powyższym, należy więc uznać, że w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do realnego zbiegu naruszeń, więc nie ma uzasadnienia nakładanie kar za każdy z czynów przewidzianych w lp. 5.7 pkt 1-3 z osobna. Z treści regulacji zawartych w załączniku nr 3 do u.t.d. wynika, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej do sumowania kar, zwłaszcza, że wagę poszczególnych naruszeń wskazanych w lp. 5.7 ustawodawca ocenił odmiennie. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym w doktrynie poglądem, te same okoliczności nie mogą stanowić naruszenia różnych deliktów, co do naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, w szczególności polegających na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Przekroczenie danego progu przewidzianego dla poszczególnego naruszenia może powodować jedynie uruchomienie kolejnej wyższej, narastającej sankcji, a nie powinno skutkować zaś sumowaniem sankcji. Sumowanie kar przewidzianych w lp. 5.7 pkt od 1 do 3 wskazanego załącznika do u.t.d. prowadziłoby do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia (por. z wyrokiem NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2167/21). Mając na uwadze powyższe, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów lp. 5.7 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. W kwestii zarzutu naruszenia pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006 Naczelny Sad Administracyjny również uznaje go za niezasadny. Na podstawie powołanej powyżej regulacji Państwa Członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, kary określone w załączniku nr 3 do u.t.d. pod pozycją lp. 5.7 pkt 1-3 dotyczące naruszenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego są zróżnicowane w zależności od czasu o jaki doszło do skrócenia czasu tego odpoczynku. Im większe naruszenie norm wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, tym większa sankcja. Nie można więc uznać, że omawiane regulacje nie spełniają postulatu proporcjonalności oraz odstraszającego waloru kary. W przypadku dopuszczenia możliwości sumowania kar można byłoby mówić wręcz o nieproporcjonalności kary poprzez stosowanie różnych kar za popełnienie jednego naruszenia. Odnosząc się do tej części zarzutu w której podnosi się naruszenie art. 4 lit. g (zawierające definicję dzienny okres odpoczynku) oraz art. 8 pkt 1 i 2 (dotyczącą obowiązku dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz określające kiedy okres odpoczynku uznaje się za skrócony) rozporządzenia nr 561/2006 stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów. Brak podania przez organ argumentacji w tym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności tego zarzutu i merytorycznie odniesienie się do niego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.