II OSK 317/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 422/20 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 grudnia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.1287.2019.KS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., VII SA/Wa 422/20, oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN, Minister) z dnia 30 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MKiDN na podstawie art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 156 § 2 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U.2018.2067; dalej u.o.z.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy S., stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach (dalej WKZ) z dnia 26 sierpnia 1986 r. (błędnie podając "24 stycznia 1986 r.") w części orzekającej o zakazie naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicach określonych kolorem czerwonym na planie stanowiącym integralną część decyzji, a także odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Skargę na tę decyzję złożyła do WSA w Warszawie Gmina S. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawę prawną decyzji WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r., kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, stanowił art. 4 pkt 5 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 tej ustawy, dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika, bądź Ministra Kultury i Sztuki. W tym zakresie podstawa prawna objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji była więc prawidłowa. Jednocześnie Minister zasadnie wskazał, że art. 4 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, nie zawierał punktu piątego. Należy zdaniem Sądu zgodzić się z organem, że analiza decyzji z 1986 r., prowadzi do wniosku, że w istocie drugą z jej podstaw prawnych nie był błędnie wskazany art. 4 pkt 5, lecz art. 5 pkt 5 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności obiekty archeologiczne i paleontologiczne, jak i ślady terenowe pierwotnego osadnictwa i działalności człowieka, jaskinie, kopalnie pradziejowe, grodziska, cmentarzyska, kurhany oraz wszelkie wytwory dawnych kultur. Jednocześnie prawidłowo, w ocenie Sądu, Minister wskazał, że z uwagi na treść obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 20 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, nie mogło w tej decyzji dojść do określenia warunków konserwatorskich, także z uwagi na konieczność działania w porozumieniu z innym organem. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach nie przewidywały współdziałania organów na etapie prowadzonego postępowania o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Zasadnie zatem Minister uznał, że w tym zakresie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności części przedmiotowej decyzji WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r. Prawidłowo też, w ocenie Sądu, Minister rozważył kwestie związane z trwałą niewykonalnością decyzji, ze względu na podnoszoną w postępowaniu odwoławczym rozbieżność pomiędzy treścią sentencji decyzji WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r. a załącznikiem do tej decyzji. Sąd zgodził się z Ministrem, że w oparciu o zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, do rejestru zabytków został wpisany teren w określonych granicach, którego zakres można bez trudu ustalić na podstawie rozstrzygnięcia decyzji i załącznika graficznego, do którego to rozstrzygnięcie odsyła, obejmującego w dacie wpisu działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...]. Sąd zgodził się z organem, że kwestionowana decyzja z 1986 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. WSA podał, że skutkiem decyzji Ministra z dnia 30 grudnia 2019 r. jest uchylenie w odniesieniu do działek nr [...], [...] oraz do części działki nr [...] (oznaczonych na załączniku do decyzji z 1986 r. kolorem czerwonym), zakazów naruszania podłoża ziemnego i wznoszenia jakichkolwiek budowli. Skarżąca domaga się jednak uchylenia decyzji w pozostałej części, co należy zdaniem Sądu odczytywać jako żądanie wykreślenia wyżej wskazanych działek z rejestru zabytków. Skarżąca motywuje to żądanie argumentem, że przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach z 15 lutego 1962 r. nie przewidywały pojęcia "odnowienia wpisu", a zatem w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd nie zgodził się z tą argumentacją. Użycie w decyzji WKZ nieznanego ustawie o ochronie dóbr kultury i muzeach określenia "odnowienie wpisu" nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Analiza treści tej decyzji prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że w istocie dotyczyła ona wpisu do rejestru zabytków wspomnianych działek oznaczonych na załączniku graficznym kolorem czerwonym, zaś określenie "odnowienie wpisu" miało jedynie precyzować zakres ochrony, większy niż to miało miejsce w decyzji WKZ z dnia 16 października 1956 r., która dotyczyła jedynie zamku. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że organ niesłusznie pominął zawartą w decyzji z 26 sierpnia 1986 r. wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie, że decyzja z 26 sierpnia 1986 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – wpisem do rejestru zabytków dokonanym prawomocną decyzją z 16 października 1956 r. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Sąd podkreślił, że decyzja WKZ z dnia 16 października 1956 r. dotyczyła wyłącznie zamku w S. (wówczas w ruinie) i uznawała go za zabytek. Treść uzasadnienia tej decyzji wyraźnie wskazuje, że ogranicza się ona wyłącznie do samego "budynku zamku". Natomiast kwestionowana decyzja z 26 sierpnia 1986 r. nie dotyczy zamku, lecz działek "nr [...] i [...], nr [...]" oraz terenu oznaczonego na załączonym planie kolorem czerwonym, określonego w decyzji jako teren zamku, a więc innego obiektu niż sam zamek. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez niezastosowanie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, na skutek niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach i uznanie, że decyzja WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r. o "odnowieniu wpisu" nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, mimo że została wydana bez podstawy prawnej; 2) prawa materialnego przez niezastosowanie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo stwierdzenia, iż wskutek naruszenia przez MKiDN prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, zaskarżona decyzja MKiDN winna zostać uchylona także w zaskarżonej części, gdyż decyzja WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r. dotyczyła problematyki uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją z dnia 16 października 1956 r.; 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na skutek niedostrzeżenia braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że decyzja WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r. nie dotyczyła problematyki uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją z dnia 16 października 1956 r. skoro brak jest dokumentacji dotyczącej decyzji z dnia 16 października 1956 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną MKiDN wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do dwóch zagadnień, a mianowicie czy decyzja z dnia 26 sierpnia 1986 r. rażąco narusza prawo oraz czy decyzja ta rozstrzyga te same kwestie, co decyzja z dnia 16 października 1956 r. Mając to na uwadze, przed analizą poszczególnych zarzutów wskazać należy, że decyzja z 16 października 1956 r. uznaje za zabytek "zamek (w ruinie) w S., pow. buski". Natomiast w decyzji z 26 sierpnia 1986 r. – podjętej na podstawie art. 4 pkt 5 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach – po skreśleniu słów: "wpisuje się" – podano: "odnawia się wpis do rejestru zabytków województwa kieleckiego: Teren zamku królewskiego S. (...), położony na dz. gruntu nr [...], będącej własnością R. w B., dz. gr. nr [...] – własność Urzędu Gminy". Co do decyzji z 26 sierpnia 1986 r. zaznaczyć trzeba, że art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach nie miał pkt 5. Analiza przepisów powyższej ustawy i przedmiotu decyzji wskazuje, że podstawą ww. decyzji powinien być nie art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, lecz jej art. 5 pkt 5, na co słusznie wskazał MKiDN w zaskarżonej decyzji i Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Uwzględniając treść decyzji z 26 sierpnia 1986 r. i przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, w odniesieniu do pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu – naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach – zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie przewidywał "odnowienia wpisu". Należy jednak przyjąć, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że użycie w decyzji WKZ nieznanego ustawie określenia "odnowienie wpisu" nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, bo w istocie decyzja ta dotyczyła wpisu do rejestru zabytków działek oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, że kwestia terenu objętego decyzją WKZ z 26 sierpnia 1986 r. była już uprzednio przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 30 maja 2019 r., II OSK 1281/18, zapadłym w sprawie toczącej się w przedmiocie odmowy pozwolenia na realizację inwestycji na działce nr [...], stwierdził, że mimo iż w decyzji WKZ z 26 sierpnia 1986 r. "w jej treści nie wymienia się działki nr [...], to jednak załącznik graficzny stanowiący integralną część do tej decyzji obejmuje teren tej działki". Tak więc pomimo nieprawidłowo użytego określenia "odnowienie wpisu" uznać należy, że decyzja z 26 sierpnia 1986 r. nie narusza prawa rażąco. Niezasadny jest też drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut – naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, "pomimo stwierdzenia", iż wskutek naruszenia przez MKiDN prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, zaskarżona decyzja MKiDN winna zostać uchylona także w zaskarżonej części, gdyż decyzja WKZ z dnia 26 sierpnia 1986 r. dotyczyła problematyki uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją z dnia 16 października 1956 r. W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do oddalenia skargi, "pomimo stwierdzenia", iż decyzja z 26 sierpnia 1986 r. rozstrzyga te same kwestie, co decyzja z 16 października 1956 r., lecz przeciwnie – w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że decyzja z 1956 r. dotyczy zamku, a decyzja z 1986 r. dotyczy działek obok zamku, a zatem uznano, że ich przedmiot jest inny. Dalsze rozważania dotyczącego tego zarzutu wiążą się z trzecim zarzutem – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – gdyż dotyczą problematyki czy decyzja z dnia 26 sierpnia 1986 r. rozstrzygała te same kwestie, co decyzja z dnia 16 października 1956 r. Mając na uwadze treść obu tych decyzji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja z 16 października 1956 r. dotyczyła jedynie zamku, a decyzja z 26 sierpnia 1986 r. dotyczyła działek obok zamku (nr [...] i [...], ale też nr [...] – co wynika nie tylko z załącznika graficznego do tej decyzji, ale również z motywów wyroku NSA z dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1281/18). Decyzje te rozstrzygały więc różne kwestie, przy czym późniejsza decyzja nie naruszała art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. skoro dotyczyła objęcia ochroną działek. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.