III SAB/Gd 205/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2023 r. G. K. (dalej zwany także: "skarżącym" lub "wnioskodawcą") wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w C. o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. udostępnienia opracowanych planów materiałowych i potrzeb finansowych w tym zakresie w roku 2023; 2. środków finansowych jakie są przeznaczone dla Działu Kwatermistrzowskiego i na jaki cel w roku 2023; 3. udostępnienia odpowiedzi na pozwy skazanych przeciwko Zakładowi Karnemu w C. do Sądu Rejonowego w roku 2023; 4. podania, ile Służba Więzienna wydała pieniędzy na paliwo do samochodów w roku 2023 oraz udostępnienia faktur za ten okres; 5. jakie wyposażenie posiadają samochody służbowe Służby Więziennej z podaniem szczegółowego opisu. Pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. (nr D/PP.0143.60.2023.AŻ), które zostało doręczone wnioskodawcy w tym samym dniu, Dyrektor Zakładu Karnego w C., odpowiadając na pytania wskazane w punktach 1., 2. i 4. wyjaśnił, że Zakład Karny w C. nie prowadzi "planów materiałowych", "planów potrzeb finansowych" ani "planów zaopatrzenia materiałowego", a w ramach bieżącej działalności jednostki sporządzane są propozycje do budżetu i w związku z tym organ przesłał wnioskodawcy plan finansowy Zakładu Karnego w C. na rok 2023. Organ poinformował wnioskodawcę, że wydatki Działu Kwatermistrzowskiego obejmują kwotę ok. 24.075.481 zł i składają się na nią wydatki inwestycyjne, wydatki na zakup środków trwałych, wydatki na żywność osadzonych, podatki od nieruchomości, naprawy i konserwacje budynków, maszyn i urządzeń, wydatki na umundurowanie i usługi remontowe. Jeżeli zaś chodzi o wydatki Zakładu Karnego w C. na paliwo do samochodów służbowych, to do 31 lipca 2023 r. wydano 194.124,52 zł, co w skali miesiąca daje średnią kwotę w wysokości 27.732,08 zł. W odniesieniu zaś do pytań wskazanych w punktach 3. i 5. organ wyjaśnił, że udostępnienie tych informacji ma charakter informacji przetworzonej, gdyż nie dysponuje prostym zestawieniem z odpowiedziami na pozwy skierowane do Sądu Rejonowego przeciwko Zakładowi Karnemu w C., ani prostym zestawieniem zawierającym zestawienie wyposażenia aut służbowych i wymagałoby to dodatkowego nakładu pracy, przejrzenia akt każdego postępowania, w którym stroną był organ i stworzenia takiego zbioru informacji, a także zebrania dokumentacji, która jest rozproszona w różnych komórkach merytorycznych, jak również spisu z natury. Przygotowanie tych informacji wymagałoby zatem dodatkowego nakładu pacy i stworzenia takiego zbioru informacji od podstaw. W związku zatem z tym, że powyższe zapytania skarżącego przekraczają zakres pojęcia informacji prostej wezwano G. K. do wykazania w terminie 14 dni, iż za udostępnieniem wnioskowanych informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. W związku z tym, że G. K. nie ustosunkował się do pisma organu z dnia 18 sierpnia 2023 r., ani nie wykazał w zakreślonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego zawartego w jego wniosku z dnia 7 sierpnia 2023 r., Dyrektor Zakładu Karnego w C. decyzją z dnia 4 września 2023 r. (nr D/P.0143.60.2023.AB) orzekł o odmowie udostępnienia mu wnioskowanej informacji publicznej. G. K. w skardze z dnia 28 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniósł o: stwierdzenie przez Sąd, że informacje o które wnioskuje nie stanowią formy przetworzonej i podlegają "normalnemu" udostępnieniu; stwierdzenie bezczynności organu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego i grzywny w kwocie 2.000 zł oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. nie wykazał wystarczająco i przekonująco, iż nakład środków i zaangażowanie czasowe pracowników wskazują, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Powołując się na art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") i art. 3 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") skarżący twierdzi, że informacje, o które wnioskował są informacją prostą, wobec czego Dyrektor Zakładu Karnego w C. dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w C. wniósł o jej oddalenie, wskazując że pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi. Jednocześnie organ wskazał, że G. K. składa bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a każdy z nich zawiera po kilka lub kilkanaście punktów, co - w ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w C. - świadczy o próbie wykorzystania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu, niż troska o dobro publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W kontekście rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna. G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w zakresie udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w C. – 09.08.2023 r.). Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Co istotne, podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). W związku z powyższym istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie udzielenia informacji w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. stanowiło informację publiczną i czy można uznać, że Dyrektor ZK w C. w świetle treści pisma z dnia 18 sierpnia 2023 r. (nr D/P.0143.60.2023.AŻ) pozostaje w bezczynności. Należy wskazać, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29). Żądana przez skarżącego informacja niewątpliwie związana była za funkcjonowaniem organu oraz gospodarowaniem przez organ mieniem publicznym, a zatem należy uznać, iż posiadała charakter informacji publicznej. Zaznaczenia także wymaga, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. podjął w 14-dniowym terminie czynności związane z rozpoznaniem przedmiotowego wniosku skarżącego, udzielając mu ww. pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. odpowiedzi na pytania wskazane w punktach 1., 2. i 4., a zatem z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu we wskazanym zakresie. Jednocześnie we wskazanym piśmie z dnia 18 sierpnia 2023 r. organ w odniesieniu do pytań wskazanych w punktach 3. i 5. przedmiotowego wniosku wyjaśnił skarżącemu, że wnioskowana w tym zakresie informacja, obejmująca udostępnienie odpowiedzi na pozwy skierowane do Sądu Rejonowego przeciwko Zakładowi Karnemu w C. oraz zestawienie zawierające wyposażenie aut służbowych - z uwagi na to że nie jest prostym zestawieniem zawierającym ww. informacje, a w konsekwencji wymagałaby dodatkowego nakładu pracy i stworzenia zbioru informacji od podstaw - stanowi informację publiczną przetworzoną i z tego powodu skarżący został wezwany przez organ do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma, że za udostępnieniem przedmiotowej informacji przemawia szczególne uzasadniony interes publiczny. Jednocześnie też organ pouczył skarżącego, że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie przez wnioskodawcę szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponieważ – co wynika z przekazanych akt sprawy – skarżący nie wskazał w wyznaczonym terminie powodów przemawiających za udzieleniem mu we wskazanym zakresie żądanej informacji publicznej, to Dyrektor ZK w C. w dniu 4 września 2023 r. wydał decyzję (nr D/P.0143.60.2023.AB), którą orzekł o odmowie udostępnienia skarżącemu w zakresie punktu 3. i 5. wnioskowanej w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. informacji publicznej, ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu. Skarżący w skardze w powyższym zakresie domagał się, aby sąd orzekł, że informacje, o które skarżący wystąpił w tym zakresie we wniosku, nie stanowią formy przetworzonej. Przywołany wcześniej przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje tego rodzaju rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie dotyczącej informacji publicznej sąd dokonuje jedynie oceny, czy organ we właściwym terminie udostępnił taką informację, odmówił jej udostępnienia w formie przepisanej prawem lub prawidłowo poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i z jakich przyczyn (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 133/23). W niniejszej sprawie, w zakresie punktu 3. i 5. przedmiotowego wniosku organ wydał decyzję, która nie może być kontrolowana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, bowiem od decyzji tej przysługuje odwołanie. Ocena, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną jest elementem kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sytuacji Sąd mógł dokonać jedynie oceny, czy organ w powyższym zakresie pozostaje w bezczynności. Organ wydał decyzję administracyjną w przewidzianych prawem terminach, wobec czego nie sposób skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2023 r. z zakresie wnioskowanej w punkcie 3. i 5. tego wniosku informacji publicznej, natomiast skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odnośnie uznania żądanej w omawianym zakresie informacji publicznej za informację przetworzoną, posiadał prawo zakwestionowania stanowiska i rozstrzygnięcia Dyrektora Zakładu Karnego w C. poprzez złożenie od wskazanej decyzji odwołania do Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. Mając powyższe rozważania na uwadze, wobec nie stwierdzenia zarzucanej organowi bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Wyrok w sprawie został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.