III OW 127/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Białostockiego z 22 sierpnia 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Białostockim a Marszałkiem Województwa Podlaskiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 22 sierpnia 2023 r. Starosta Białostocki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla N.D. (dalej: wnioskodawca). W uzasadnieniu wniosku Starosta Białostocki wyjaśnił, że wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami przez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego. Zgodnie z wnioskiem ilość odpadów przetwarzanych w ciągu doby przekracza 10 Mg/dobę, a całkowita pojemność terenu przekształconego przekracza 25 000 Mg. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2022 r., poz. 699 ze zm.), Starosta Białostocki, do którego został złożony wniosek, uznał, że teren ten nie stanowi wyrobiska lub zapadliska i w związku z tym jest organem właściwym w sprawie. Starosta Powiatu Białostockiego wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i wystąpił do właściwego miejscowo burmistrza o opinię. Następnie, w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta Białostocki stwierdził, że nie jest jednak właściwy w sprawie, a organem właściwym jest Marszałek Województwa Podlaskiego. Wynika to z tego, że nieużytkowane stawy rybne należy traktować jako wyrobisko w rozumieniu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Pismem z 17 lipca 2023 r. Starosta Białostocki przekazał sprawę zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa Podlaskiego. Marszałek Województwa Podlaskiego zwrócił akta sprawy uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. W związku z tym Starosta Białostocki wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o wskazanie Starosty Białostockiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który w sposób jednoznaczny wniósł o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w ramach wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Oznacza to, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa została określona na podstawie zamkniętego katalogu. Rozważenia zatem wymagało, czy przedsięwzięcie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek Województwa Podlaskiego w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r., poz. 633 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego. Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka Województwa Podlaskiego prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez Marszałka Województwa Podlaskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2020 r. IV SA/Wa 87/20. Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Podlaskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy w sprawie.