II SAB/Ke 101/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na bezczynność Starosty Pińczowskiego w przedmiocie usunięcia odpadów p o s t a n a w i a : I. oddalić wniosek o zawieszenie postępowania sądowego; II. odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 28 września 2023 r. (data nadania na adres organu) Prokurator Rejonowy w Pińczowie (dalej "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Pińczowskiego w prowadzeniu postępowania z wniosku Prokuratora o wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992), zwanej dalej "ustawą", tj. o usunięcie odpadów znajdujących się w [...] przy ul. [...] na terenie działek ew. nr [...], w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi bądź środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów (znak postępowania: RLIO.VII.6233.1.2023). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ww. wniosek złożył po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego sygn. 4126-O.Ds.45.2021. W odpowiedzi z 12 stycznia 2023 r. organ poinformował, że wszczął postępowanie znak RLIO.VII.6233.1.2023 w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów z ww. działek, uzyskano wymagane przepisami opinie organów, to jest: PPIS w Busku-Zdroju z 23 stycznia 2023 r., ŚWIOŚ z 25 stycznia 2023 r., RDOŚ w Kielcach z 25 stycznia 2023 r. oraz Komendanta PSP w Pińczowie z 3 stycznia 2023 r. Powyższe podmioty wskazały, że zachodzą przesłanki do uwzględniania ww. wniosku. W dniu 28 lutego 2023 r. przeprowadzono wizję w terenie, a następnie włączono w poczet materiału dowodowego wnioskowane przez Prokuratora opinie biegłych. Pismem z 21 lutego 2023 r. organ poinformował, że przedmiotowe postępowanie dotyczy odpadów niebezpiecznych. Kolejnymi pismami Starosta informował o wyznaczeniu terminów na załatwienie sprawy – do dnia 8 czerwca, 31 lipca i 30 września 2023 r. Z załączonego do wniosku materiału dowodowego, a także dalszych materiałów wynika, zdaniem Prokuratora, że zachodzą ustawowe przesłanki do uwzględnienia jego wniosku i wydania decyzji z art. 26a ustawy, zwłaszcza że z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, iż na objętych postępowaniem działkach składowane są odpady m.in. z przemysłu chemicznego, petrochemicznego farbiarskiego – posiadające głównie właściwości niebezpieczne. Postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, uwzględniając ponaglenie wniesione przez Prokuratura, wyznaczyło Staroście Pińczowskiemu dodatkowy termin do rozpoznania sprawy – do dnia 16 stycznia 2023 r. Z kolei postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało kolejne ponaglenie wniesione przez Prokuratora za zasadne i wyznaczyło Staroście Pińczowskiemu kolejny termin do rozpatrzenia sprawy – do 18 września 2023 r., stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo upływu wskazanego terminu organ nie zakończył postępowania, w sprawie nie są prowadzone żadne czynności – co wskazuje że ma miejsce bezczynność Starosty Pińczowskiego. Tym samym, organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., wydano jedynie postanowienia dowodowe. Okoliczności wskazywane jako podstawa niezałatwienia sprawy (brak środków finansowych oraz brak zgody Rady Powiatu Pińczowskiego) również nie należą do okoliczności koniecznych dla wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca, działając na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania - w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy decyzji rozpoznającej ww. wniosek i określającej termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność Starosty Pińczowskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi – z uwagi na umorzenie prowadzonego postępowania i stwierdzenie właściwości do prowadzenia postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 21 sierpnia 2018 r. Starosta Pińczowski cofnął [...] zezwolenie na zbieranie odpadów objętych wcześniej wydanym zezwoleniem, które obejmowało odpady inne niż niebezpieczne. Wszczęte 12 stycznia 2023 r. postępowanie administracyjne dotyczyło odpadów niebezpiecznych, a o zakwalifikowaniu odpadów do grupy odpadów niebezpiecznych zadecydowała opinia biegłych sądowych z zakresu ochrony środowiska z 28 czerwca 2019 r., przedłożona przez Prokuratora. Z opinii tej wynika, że pozostawione przez ww. Spółkę odpady, nieobjęte ww. zezwoleniem Starosty Pińczowskiego, stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia Iudzi lub środowiska. Zgodnie z art. 26a ustawy, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, konieczne jest niezwłoczne usuniecie odpadów, właściwy org podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. W toku prowadzonego postępowania Starosta Pińczowski wystąpił do właściwych organów o wydanie opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłoczne usunięcia odpadów, uzyskując pozytywne opinie. Kolejnym krokiem winno być wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, która podlega natychmiastowej wykonaniu. Organ, analizując sprawę, zauważył jednak, że zgodnie z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy decyzję o usunięciu odpadów wydaje organ właściwy do wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami – tylko w sytuacji, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadam. W pozostałych zaś przypadkach podjęcie działań wskazanych w art. 26a ustawy należy do burmistrza lub dyrektora regionalnego ochrony środowiska. W przedmiotowej sytuacji obowiązek usunięcia odpadów niebezpiecznych nie powstał w związku z wydaniem decyzji Starosty Pińczowskiego o cofnięciu decyzji, gdyż nigdy nie wydawano zezwolenia na składowanie odpadów niebezpiecznych, a tym samym nie wydawano również decyzji o cofnięciu decyzji. W tym kontekście Starosta Pińczowski stwierdził, że jest władnym do usunięcia odpadów, na które wydał zezwolenie – a tym samym odpadów objętych cofniętym zezwoleniem, czyli odpadów innych niż niebezpieczne. W tut. Urzędzie toczy się w tej sprawie postępowanie, obecnie Rada Powiatu wyraziła zgodę na zabezpieczenie środków finansowych w budżecie Powiatu, a co za tym idzie, na częściowe usunięcie odpadów. Pozostałe odpady – tj. niebezpieczne – nie były objęte przedmiotem zezwolenia, w związku z czym zostały pozostawione przez ww. Spółkę w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy wójt/burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania. W tym zakresie organ stwierdził, że właściwym do prowadzenia postępowania, dotyczącego pozostawionych odpadów niebezpiecznych, jest Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów. W związku z powyższym Starosta Pińczowski w toku prowadzonego postępowania stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i: - decyzją z 26 września 2023 r. umorzył wszczęte postępowanie, - zawiadomieniem z 5 października 2023 r. przekazał wg. właściwości do Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów postępowanie, wszczęte w trybie art. 26a ustawy, dotyczące usunięcia odpadów niebezpiecznych znajdujących się w [...] przy ul [...]. W piśmie z 14 listopada 2023 r. skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o sygn. akt SKO.OŚ/60/7783/299/2023 w przedmiocie rozpoznania odwołania Prokuratora od ww. decyzji Starosty Pińczowskiego z 26 września 2023 r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu wniosku przyznano, że skarga została wniesiona już po wydaniu ww. decyzji z 26 września 2023 r., podkreślając jednak, że przedmiotowa decyzja nie jest prawomocna – ze względu na wniesienie przez Prokuratora odwołania. W rezultacie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach może zmienić zaskarżoną decyzję, bądź też uchylić ją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Pińczowskiemu. W przypadku uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji ponownie zaistnieje stan bezczynności organu, uzasadniający uwzględnienie wniesionej na bezczynność skargi. Ponadto zauważono, że decyzja Starosty Pińczowskiego nie rozstrzygnęła w sposób merytoryczny złożonego wniosku, gdyż organ ten, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, umorzył postępowanie. Natomiast przez zagadnienie wstępne rozumie się przeszkodę powstającą lub pojawiającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i wywiera bezpośredni wpływ na jego wynik. Taki właśnie charakter ma ww. postępowanie znak: SKO.OŚ/60/7783/299/2023 w odniesieniu do niniejszego postępowania sądowego. Ponadto, zawieszenie postępowania sądowego jest konieczne aby uniknąć sytuacji, w której orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostanie wydane przed terminem procedowania przez Sąd w niniejszej sprawie – która to okoliczność może nie zostać ujawniona stronom i Sądowi ze względu na fakt, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapada na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron. Końcowo, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci: - odpisu decyzji Starosty Pińczowskiego z 26 września 2023 r. o umorzeniu postępowanie sygn. RLIO.VII.6233.1.2023 – na okoliczność wydania tej decyzji - odpisu odwołania Prokuratora od ww. decyzji z 26 września 2023 r. – na okoliczność wniesienia odwołania oraz faktu procedowania sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Jak słusznie zauważył Prokurator we wniosku o zawieszenie postępowania z dnia 14 listopada 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wskazał że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wprawdzie wyrażone w uchwale stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwały, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Ta zaś decyzja nie ma w momencie jej wydania przymiotu ostateczności, skoro przysługuje od niej odwołanie (por. postanowienia NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1428/22, z 23 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1575/22, postanowienie WSA w Krakowie z 15 lutego 2023 r., sygn. II SAB/Kr 261/22). W niniejszym przypadku skarga została wniesiona w dniu 28 września 2023 r., o czym świadczy data jej nadania na adres organu (k. 20 akt sprawy), zaś Starosta Pińczowski decyzję umarzającą postępowanie wydał w dniu 26 września 2023 r., a zatem wcześniej. Należy zaznaczyć, że decydujące znaczenie ma tutaj data wydania decyzji – wówczas bowiem doszło do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. – nie zaś data jej doręczenia, co w tym przypadku miało miejsce gdy chodzi o Prokuratora w dniu 28 września 2023 r. (por. w tym zakresie m.in. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1575/22 i przywołaną tam argumentację). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga w sprawie została wniesiona po zakończeniu przez Starostę postępowania poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie ma tu znaczenia fakt, że była to decyzja umarzająca postępowanie – w sprawie ze skargi na bezczynność istotne jest to, że doszło do zakończenia (przez wydanie decyzji) postępowania przed organem, który miał dopuścić się tej bezczynności. Zgodnie zaś z przytoczonym wyżej poglądem, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, jeśli zarzut bezczynności dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwały, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania odwołania przez SKO w Kielcach od decyzji umarzającej postępowanie przez Starostę. Nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji przez organ odwoławczy "ponownie zaistnieje stan bezczynności organu uzasadniający uwzględnienie niniejszej skargi na bezczynność". W przypadku takiego rozstrzygnięcia ze strony SKO, podejmowanie czynności przez organ I instancji będzie oceniane na nowo, natomiast etap ewentualnej bezczynności objętej wniesioną skargą został zakończony poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie z dnia 26 września 2023 r. Nie można tym samym zasadnie twierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie I postanowienia oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, zaś wniesiona przez Prokuratora skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt II postanowienia).