II SA/Kr 1065/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. P., D. N. [...] s.c. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 czerwca 2023 r. znak: NI.7023.1.65.2023.DŻ w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. P. i D. N. (dalej: skarżący) jest zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 czerwca 2023 r. znak NI.7023.1.65.2023.DŻ w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów. W stanie faktycznym sprawy organ przeprowadził w dniach od 16 marca do 28 kwietnia 2023 r. kontrolę w stacji demontażu pojazdów, prowadzonej przez skarżących w ramach spółki cywilnej P.. W wyniku kontroli wydano protokół kontroli nr DEL-NS 79/2023 z 28 kwietnia 2023 r., w którym wskazano m.in., że skarżący wydawali zaświadczenia do demontażu pojazdów bez przyjęcia pojazdów do stacji demontażu, magazynowali części do ponownego użycia na placu magazynowym bez zabezpieczenia przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, nie wszystkie pojemniki na odpady w hali demontażu posiadały opisy, ewidencja odpadów za 2022 r. nie była prowadzona zgodnie ze stanem rzeczywistym. Sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2022 r. było złożone nieterminowo i niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli skarżący wskazali, że zakres kontroli wykraczał poza upoważnienie, tj. "kontrolę przestrzegania przepisów w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji", a do tego obejmował faktycznie lata 2018-2022, podczas gdy powinien obejmować rok 2022 r. Wskazali, że opisana w protokole "Sprawa nielegalnego demontażu pojazdów" nie wynika z żadnej czynności przeprowadzonej w ramach kontroli skarżących, a oparte są na ustaleniach innej kontroli u innego przedsiębiorcy, w której skarżący nie uczestniczyli. Skarżący zakwestionowali również wnioski kontroli w zakresie niezgodności sprawozdań z zakresu gospodarki odpadami ze stanem rzeczywistym, oznaczenia pojemników na odpady, magazynowania części bez zabezpieczeń przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych. Zarządzeniem pokontrolnym z 21 czerwca 2023 r. organ zarządził w punkcie 1. prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym (termin realizacji do dnia 31 lipca 2022 r. i dalej na bieżąco) oraz w punkcie 2. terminowe składanie Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdań o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu wytworzonymi odpadami (termin realizacji do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy). Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 7 sierpnia 2023 r. Odnośnie do punktu 1. zarządzenia wskazano, że kontrolą objęto okres od 2022 r. do dnia kontroli. Z kart ewidencji pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2022 r. umieszczonych w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO wynika, że demontażowi poddane zostały wszystkie pojazdy przyjęte do demontażu w 2022 r. Natomiast w dniu 1 grudnia 2022 r. na terenie działalności prowadzonej przez innego przedsiębiorcę na innej nieruchomości stwierdzono obecność niezdemontowanych pojazdów, wśród których było 15 pojazdów dla których wydane zostały w 2022 r. zaświadczenia o demontażu pojazdów przez stację demontażu należącą do skarżących. Zatem ww. pojazdy zostały przekazane po wydaniu zaświadczenia o demontażu pojazdów - bez ich faktycznego przetworzenia. Jednocześnie pojazdy te zostały uwzględnione w ewidencji kontrolowanej stacji demontażu jako odpady przetworzone. W ocenie organu, ewidencja odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2022 r. była zatem niezgodna ze stanem rzeczywistym. Jak podał organ, zgodnie z art. 67 ust. 3e ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.; dalej: ustawa o odpadach) karta ewidencji odpadów zawiera m.in. informacje o pojazdach przyjętych do stacji demontażu pojazdów, w szczególności o masie i liczbie przyjętych pojazdów oraz odpadach powstałych po demontażu pojazdów, w szczególności o masie i rodzaju tych odpadów. W stosunku do punktu 2. zarządzenia, organ zaznaczył, że skarżący przekazali Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdanie o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu wytworzonymi odpadami za 2022 r. w dniu 22.03.2023 r. Zgodnie z art. 76 ust 1 ustawy o odpadach podmioty obowiązane do złożenia marszałkowi województwa sprawozdania o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu wytworzonymi odpadami składają go w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. W skardze na powyższe zarządzenie w zakresie jego punktu 1., skarżący podnieśli następujące zarzuty: 1. oparcie go na całkowicie bezpodstawnych zarzutach, które mają swoje źródło w całkowicie bezpodstawnych ustaleniach faktycznych, zawartych w pkt 3 protokołu kontroli p.t. "Sprawa nielegalnego demontażu pojazdów" (str. 3-12), do których skarżący wnieśli zastrzeżenia, albowiem ww. ustalenia faktyczne: (1) są niezgodne z prawdą, (2) nie wynikają z żadnej czynności kontrolnej przeprowadzonej w ramach kontroli przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżących, (3) zostały oparte na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych rzekomo u innego przedsiębiorcy, przy czym skarżący ani nie brali w udziału w tej kontroli, ani nawet nie znają jej przebiegu i wyników; 2. objęcie kontrolą, na podstawie której oparto zarządzenie pokontrolne, zakresu merytorycznego wykraczającego poza zakres wynikający z upoważnienia wydanego w trybie art. 9 ust. Id ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. przeprowadzenie ."kontroli przestrzegania przepisów w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji" [cyt.: str. 2 protokołu kontroli, rubryka "cel kontroli", poz. 26] przez Inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska oraz pracownika Inspekcji, którzy do takiego zakresu czynności kontrolnych nie zostali upoważnieni, gdyż wydane dla tych osób upoważnienie nr 50/23 z dnia 15 marca 2023 r. (stanowiące załącznik nr 1 do protokołu kontroli) ograniczone zostało wyłącznie do "przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki odpadami", a więc do zakresu wymienionego w protokole kontroli w rubryce "cel kontroli" pod pozycją nr 1; 3. objęcie kontrolą i uwidocznienie w protokole kontroli ustaleń dotyczących okresu wcześniejszego od "Okresu objętego kontrolą" , wskazanego w tabeli na str. 2 protokołu kontroli, który powinien obejmować wyłącznie okres "od 2022 r. do dnia rozpoczęcia kontroli" [cyt.:], a faktycznie obejmował także lata 2018-2021. Skarżący zaakcentowali, że w sprawie kluczowy jest fakt, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało oparte na protokole kontroli, w którym zaprezentowano ustalenia faktyczne nie mające żadnego związku z czynnościami kontrolnymi przeprowadzanymi u skarżących, lecz oparte wyłącznie na - zdaniem skarżących całkowicie wadliwych - ustaleniach, dokonanych rzekomo podczas innej kontroli u innego przedsiębiorcy. Zdaniem skarżących takie postępowanie organu administracji publicznej rażąco narusza podstawowe zasady praworządności oraz zaufania do władzy publicznej, a także dyskwalifikuje wszystkie ustalenia faktyczne, stojące u podstaw zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Jak wskazał organ, w protokole kontroli opisano ustalenia kontroli prowadzonej u innego przedsiębiorcy w części dotyczącej nielegalnego demontażu pojazdów. Przedstawione w trakcie kontroli upoważnienie dotyczy kontroli w zakresie gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach przez gospodarkę odpadami rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami tj. zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami. Prowadzona działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów (demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji) zawiera się w definicji gospodarki odpadami. Organ dodał, że kontrolą objęto okres od 2022 r. do dnia kontroli. Zawarte w protokole kontroli dane samochodów przyjętych do stacji demontażu w latach 2018-2021 r. są jedynie wynikiem ujawnienia tych pojazdów na terenie innej posesji w 2023 r. Działalność stacji demontażu pojazdów w latach 2018-2021 r. należącej skarżących nie była przedmiotem tej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zaskarżone do Sądu zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U.2023.824 t.j.). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jak syntetycznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2022 r. III OSK 1239/21, LEX nr 3429706, zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W cytowanym wyroku NSA wskazał nadto, że Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Z powyższych wywodów wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa - jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie - a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wskazane wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione. Niewątpliwie bowiem kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ. Nie budzi także wątpliwości, że treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Co do trzeciej kwestii, stwierdzenie, czy zarządzenie znajduje oparcie w przepisach prawa, musi być związane z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi. Skoro zatem, jak to stwierdzono, postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska - zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli ( por. cytowany wyrok NSA sygn. akt III OSK 1239/21). Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. W skarżonym zarządzeniu pokontrolnym (pkt 1) wskazano, że z kart ewidencji pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2022 r. umieszczonych w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO wynika, że demontażowi poddane zostały wszystkie pojazdy przyjęte do demontażu w 2022 r. Natomiast w dniu 1 grudnia 2022 r. na terenie działalności prowadzonej przez innego przedsiębiorcę na innej nieruchomości stwierdzono ( w ramach kontroli) obecność niezdemontowanych pojazdów, wśród których było 15 pojazdów, dla których wydane zostały w 2022 r. zaświadczenia o demontażu pojazdów przez stację demontażu należącą do skarżących. Zatem ww. pojazdy zostały przekazane po wydaniu zaświadczenia o demontażu pojazdów - bez ich faktycznego przetworzenia. Jednocześnie pojazdy te zostały uwzględnione w ewidencji kontrolowanej stacji demontażu jako odpady przetworzone. W ocenie organu, ewidencja odpadów w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2022 r. była zatem niezgodna ze stanem rzeczywistym. Krótko mówiąc, to spółka skarżących miała demontować pojazdy w stacji demontażu, gdy tymczasem sprzedawała niezdemontowane pojazdy innemu podmiotowi, a co innego notowała w karcie ewidencji pojazdu. Zgodnie z art. 67 ust. 3e ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2023.1587 t.j.) karta ewidencji pojazdów wycofanych z eksploatacji zawiera dodatkowo informacje między innymi o: 1) pojazdach przyjętych do punktu zbierania pojazdów lub przyjętych do stacji demontażu pojazdów, w szczególności o masie i liczbie przyjętych pojazdów; 2) odpadach powstałych po demontażu pojazdów, w szczególności o masie i rodzaju tych odpadów; 3) sposobie przetworzenia odpadów powstałych po demontażu pojazdów, z podziałem na przetworzone na stacji demontażu oraz przekazane do przetworzenia w kraju, w szczególności o masie przetworzonych odpadów. Jest oczywistym, że skoro ustalono obecność 15 pojazdów ( za 2022r.) niezdemontowanych u innego podmiotu, dla których wydano w tymże roku zaświadczenia o ich demontażu przez stację skarżących i które jednocześnie figurowały w ewidencji kontrolowanej stacji demontażu jako odpady przetworzone – to ewidencja odpadów za rok 2022r. w zakresie tych pojazdów była niezgodna ze stanem rzeczywistym, a więc z cytowanym art. 67 ust. 3e ustawy o odpadach. Reasumując, mając na względzie wskazany zakres badania przez Sąd, kwestionowane zarządzenie odpowiada prawu. Co się tyczy zarzutu skarżących, iż zarządzenie oparto na całkowicie bezpodstawnych ustaleniach faktycznych zawartych w punkcie 3 protokołu kontroli, to wskazać trzeba, że nie jest on trafny. Zaznaczenia wymaga, że prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli ( tak NSA w wyroku sygn. akt III OSK 1239/21). Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821, z dnia 29 kwietnia 2022 r. III OSK 1091/21, LEX nr 3338876 ). Stąd też zarzuty powołania się w protokole kontroli na wyniki kontroli dokonanej w innym miejscu niż siedziba spółki nie mogą być uwzględnione. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że skoro pojazdy, które zgodnie z ewidencją miały być zdemontowane u skarżących, ale zdemontowane nie zostały, odnaleziono w ramach innej kontroli gdzie indziej, to jest oczywistym, że dla oceny prawidłowości ewidencji skarżących taki fakt musiał zostać przez organ ujawniony. W tym kontekście uwzględnienie wyników innej kontroli, w tym dokładne wskazanie i detaliczne opisanie owych niezdemontowanych pojazdów (wraz z zaświadczeniami o ich demontażu) nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Nie jest trafny zarzut dotyczący wyjścia kontrolą poza upoważnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 marca 2023r. nr 50/23 w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Albowiem zarządzenie pokontrolne, które jest przedmiotem kontroli Sądu, nie zawiera żadnych wskazań i ustaleń w tym zakresie. Innymi słowy, uwagi poczynione na ten temat w protokole kontroli nie przekładają się w żaden sposób na treść zarządzenia, a w szczególności na jego zaskarżony punkt 1-szy. Ponownie przypomnieć należy, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Natomiast kwestie zbierania i przetwarzania odpadów ( demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji), co obejmuje wspomniany punkt 1-szy zarządzenia, mieszczą się w zakresie gospodarki odpadami, czyli w zakresie określonym upoważnieniem. Nie można też zgodzić się z zarzutem objęcia kontrolą okresu wcześniejszego niż "objęty kontrolą". Jak wynika z zarządzenia pokontrolnego, kontrolą objęto wyłącznie okres od 2022r. do dnia kontroli. Natomiast, jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, zawarte w protokole kontroli dane samochodów przyjętych do stacji demontażu przez spółkę w latach 2018-2021 były jedynie wynikiem ujawnienia tych pojazdów na terenie posesji osoby trzeciej w M. Z powyższych przyczyn, skoro zarzuty nie okazały się trafne, na zas. art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.