I OSK 443/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 551/21 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. znak: SPN.I.7515.8.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 października 2021 r., II SA/Ke 551/21, oddalił skargę K. Ś. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 12 kwietnia 2021 r. znak: SPN.I.7515.8.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Koneckiego z 9 lutego 2021 r. znak: GN.6821.1.6.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz skarżącego 1/4 udziału w części nieruchomości wywłaszczonych oraz o umorzeniu postępowania w odniesieniu do pozostałych części nieruchomości wywłaszczonych, położonych w mieście S., oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...], [...] i [...]. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które: I. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oddalenie skargi, mimo podstaw do jej uwzględnienia; II. miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 28 i art. 29 k.p.a. przez zaniechanie właściwego ustalenia kręgu osób zainteresowanych (stron postępowania); 2. art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie przez organ I oraz II instancji zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku jego prowadzenia przez zaniechanie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i tym samym zaniechanie zakreślenia terminu do wypowiedzenia się w tym zakresie przez stronę; 3. art. 7 art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności przez: - zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i błędne rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o niewystarczające dokumenty (tj. plany i pisma) powstałe już pod dacie wywłaszczenia, - niedopuszczalne ustalenie rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia, - zaniechaniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu ustalenia rzeczywistego celu oraz fizycznego zakresu wywłaszczenia, mimo że organ I instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie w ogóle postępowania dowodowego (i kilkukrotnie rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w k.p.a.); 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty, podczas gdy wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia rzeczywistego celu oraz fizycznego zakresu powierzchniowego wywłaszczenia oraz faktycznego przeznaczenia działki ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego organ II instancji winien był albo uchylić wymienioną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albo po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego orzec co do istotny sprawy, po dokładnym ustaleniu rzeczywistego celu wywłaszczenia; 5. art. 136 ust. 1, a także art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez: - bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości w niezagospodarowanej jej części, wbrew bezzasadnym twierdzeniom organu II instancji, że chociaż przedmiotowe działki są niezabudowane i niezagospodarowane to teren ten przeznczony jest dla mieszkańców, pomimo oddania go w dzierżawę podmiotom publicznym, - całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należącej do skarżących, podczas gdy organ I i II instancji w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 6. art. 104 § 2 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n. przez zaniechanie wydania decyzji co do części wywłaszczonej nieruchomości niezbudowanej, skoro nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia; 7. art. 136 w zw. z art.. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach organu I instancji i zaniechania przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania dowodowego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno organ I jak i II instancji winny przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy a rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy; 8. odmowę rozpoznania wszystkich zarzutów skargi dotyczących: a) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji); b) naruszenia postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentem preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdzie zgodnie z jej art. 17 "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do wszystkich wnioskodawców, niezależnie od tego, czy połączyli swe wnioski składając jedno pismo. Oznacza to nie tylko, że sama decyzja powinna być skierowana do wszystkich stron postępowania, a także im doręczona, lecz również, że wszelkie inne czynności procesowe powinny być dokonywane wobec tych stron. Obowiązku tego nie wyłącza oczywiście okoliczność, że osoby te zamieszkują pod jednym adresem. Obowiązkowi temu organ po raz kolejny nie sprostał, albowiem nie tylko nie ustalono imiennie kręgu zainteresowanych stron, ale również pozbawiono ich możliwości czynnego udziału w tej sprawie. Na k. 3 decyzji Wojewoda stwierdza, że od 26 października 2020 r. w sprawie za "nowe" strony uznano spadkobierców po zmarłym R. Ś., które zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Tymczasem ani z komparycji decyzji ani z rozdzielnika nie wynika, by strony te były faktycznie zainteresowanymi – uczestnikami postępowania i by zagwarantowano im udział w toku całego postępowania przed organem I i II instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie "informacja byłej żony zmarłego" jest dowodem nieznanym ustawie na czym nie można oprzeć żadnych ustaleń dotyczących kręgu zainteresowanych stron, co jest przecież obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazał, że organ II instancji tak jak i Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania, a więc naruszył zasadę koniecznego rozpoznania sprawy. Mimo zwrócenia uwagi na przyjęcie przez organ I instancji za podstawę prawną decyzji m.in. przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. organ II instancji zdaje się nie dostrzegł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W doręczonej decyzji nie ma jednak na ten temat żadnego odniesienia, a przepis ten wyraźnie przywołano za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazane przez Trybunał przyczyny stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu czynią niemożliwym dla organów administracyjnych zdefiniowanie występujących w nim pojęć. Nie można zatem prowadzić w tym kierunku postępowania, choćby nawet z zachowaniem najwyższych standardów ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 u.g.n. znosi ten obowiązek, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej) której prawo zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. W żadnym miejscu decyzji nie odnajdujemy jednak danych na temat ujawnienia (wpisów, wzmianek, ostrzeżeń) w księgach wieczystych nieruchomości. Organ I instancji oczywiście odnosi się (na k. 3-5 uzasadnienia decyzji) do "planu realizacyjnego", "dokumentacji i kosztorysów projektowych" czy "książki obiektu budowlanego i wypisu z kartoteki budynków", jednak nigdzie nie odnajdujemy danych dotyczących ujawnienia praw w księgach. Skarżący kasacyjnie zakwestionował jakoby objęte decyzjami I i II instancji przedmiotowe działki były tożsame (co najmniej powierzchniowo) z nieruchomościami objętymi inwestycją polegającą na budowie D. i budynku mieszkalnego dla W. w S. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyjaśnić należało czy całość nieruchomości stanowi dziś drogę publiczną czy własność lub prawo użytkowania innych osób trzecich. W kwestii art. 216 ust. 1 u.g.n. skarżący kasacyjnie wskazał, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r., poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Organ przepisów tych w ogóle nie analizował, co przesądza o konieczności uchylenia decyzji i ponownym rozpoznaniu sprawy. Samo uprawnienie do żądania zwrotu ma charakter cywilnoprawny, ale jego realizacja następuje w drodze postępowania administracyjnego. Skutek rzeczowy w postaci przejścia własności na poprzedniego właściciela wywołuje ostateczna decyzja administracyjna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a nie umowa. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej dla poprzednika prawnego. Stanowiące podstawę normatywną decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji przepisy art. 136 i 137 u.g.n. odwołują się do kategorii "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" (co na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. należy odnosić również do celu wskazanego w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotne jest zatem zbadanie zrealizowania tego celu, a nie prawidłowość jego określenia w decyzji o wywłaszczeniu bądź w umowie. Zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowanie cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności, ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości. Podstawą do jego ustalenia nie może być katalog celów publicznych wyliczonych w art. 6 u.g.n., na które nieruchomość może być wywłaszczona, lecz konkretny cel, na jaki dana nieruchomość została wywłaszczona, który – stosownie do postanowień art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. – powinien być wskazany w sentencji decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w zakresie wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany zwrot nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja ta nastąpiła. Jednak określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają przecież obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Tak przedstawiona wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. powinna być uwzględniona przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i kolejnym dokonywaniu oceny legalności zastosowania w tej sprawie przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też należy raz jeszcze poddać ocenie przesłanki, które w ocenie Sądu nie mogą doprowadzić do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, kiedy rozstrzygniecie organu I instancji dotyczyło oczywiście przecież również rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość wobec niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Sama konstrukcja instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika z założenia, że jeśli cel publiczny, na który zostało dokonane wywłaszczenie nie jest realizowany lub nie został zrealizowany, albo gdy wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna dla realizacji tego celu, to nie istnieje wtedy podstawa do ingerencji we własność prywatną, ale również odpada podstawa nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego muszą wówczas z powrotem ustąpić prawom obywatela, a dalsze pozostawanie nieruchomości we własności publicznej powoduje sprzeczne z Konstytucją osiągnięcie korzyści majątkowej kosztem obywateli. Instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do korzyści finansowej, jeśli nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia, co uzasadnia prawo ponownego nabycia nieruchomości przez pierwotnego właściciela. W związku z powyższym należy wyprowadzić wniosek o nierozerwalnym związku między celem publicznym wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym użyciem wywłaszczonej nieruchomości, czego w niniejszej sprawie nie zbadano ograniczając się jedynie do wskazania, że w części żądania strony brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zaś w części postępowanie należy umorzyć. Spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowość postępowania. W takim ujęciu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Końcowo, skarżący kasacyjnie podniósł, że został pozbawiony możliwości tak zapoznania z materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy, wykazania inicjatywy dowodowej jak i przede wszystkim czynnego udziału w postępowaniu. Organy I i II instancji naruszyły tym samym fundamentalne uprawnienie wnioskodawcy jako strony, co przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej i część postawionych w niej zarzutów wskazują na brak zrozumienia przyczyn, dla których w sprawie nie mogło dojść do uwzględnienia wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przyczyny te tkwią w okolicznościach faktycznych, których w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, a w toku postępowania nie podważono. Jak zostało ustalone, teren wywłaszczony w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), był nabyty pod budowę domu mieszkalnego i D. dla W. "W." oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego. Aktualnie jednak wchodzi on w skład działek stanowiących drogi publiczne (cz. działki [...], nr [...] i nr [...]), co stanowi przeszkodę w ich zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela, a to ze względu na regulację art. 2a ustawy z 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 u.g.n. Drogi publiczne mogą bowiem stanowić wyłącznie przedmiot własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co stoi na przeszkodzie do przekazywania gruntów wchodzących w ich skład innym podmiotom. Natomiast w części, w jakiej wywłaszczony grunt wchodzi w skład działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], zastosowanie znajduje art. 229 u.g.n., albowiem przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed 1 stycznia 1998 r., w odniesieniu o tych działek w księgach wieczystych dla nich prowadzonych ujawniono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (Spółdzielni Mieszkaniowej). Zgodnie zaś z art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając na uwadze powyższe, nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące tego, że organy pominęły badanie, jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany. Zasadne jest stanowisko, że wobec poczynionych ustaleń faktycznych co do statusu gruntu, czynienie rozważań w tym zakresie było zbędne, nie mogły bowiem one w żaden sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie znajdują także potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., albowiem wobec ustalonych przeszkód do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie zachodziła możliwość zastosowania tych przepisów, również co do części wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w zakresie, w jakim zarzuty nie określają aktu prawnego (art. 104 § 2, art. 136, art. 15), nie poddają się rozpoznaniu. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem decyzje organów obu instancji zawierają wymagane elementy. Zakres postępowania dowodowego przed organem II instancji był prawidłowy, w sprawie nie naruszono zasady dwuinstancyjności. Nie mogło w sprawie dojść do naruszenia art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, albowiem sprawa nie dotyczyła kwestii swobody władania, używania, rozporządzania czy przekazywania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Do czasu ewentualnego zwrotu, wywłaszczone mienie nie stanowi mienia, które zostało nabyte. Sprawa nie dotyczyła też pozbawienia własności. Skoro w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające ważenie wartości, a decyzja nie ma charakteru uznaniowego, nie doszło w sprawie do naruszenia zasady proporcjonalności. Nie są także skuteczne zarzuty naruszenia art. 28 i art. 29 k.p.a. zgłaszane w kontekście pominięcia części stron w postępowaniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zarzut taki, dotyczący przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może zgłosić osoba pozbawiona bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie inna strona. Sąd I instancji nie miał wobec tego podstaw do uwzględniania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że nie znajduje on potwierdzenia w stosunku do organu I instancji, natomiast pominięcie przez organ odwoławczy zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji jest faktem. Warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest jednak wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zasadna jest ocena Sądu I instancji, że takiego wpływu skarżący nie wykazał, w szczególności nie określił, jakiej konkretnie czynności, mogącej istotnie wpłynąć na wynik postępowania, nie mógł z tego powodu dokonać. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.