II SA/Gl 1541/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. P. (P.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 lipca 2022 r. nr IFXIV.7840.7.2.2022 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego K. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 11 marca 2022 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej - S.", na działce nr ewid. 1 (obręb 0004 B.), przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9.12.2021 r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w M. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji. Postanowieniem z dnia 5.01.2022 r. Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji do dnia 4.02.2022 r. Organ I instancji stwierdził m.in. konieczność uzupełnienia analizy zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie, w szczególności w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu oraz przedstawienia szczegółowego zakresu i charakteru działalności w kontekście przeznaczenia podstawowego terenu 20ZL - tereny lasów i zadrzewień bez możliwości zabudowy. Pismem z dnia 1.02.2022 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko dotyczące zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że "treść uchwały RM M. z dn. [...] r. nie wprowadza zakazu zabudowy zagrodowej, nie zakazuje budowy siedliska, nie zakazuje budowy pomieszczeń gospodarczych dla rolnika, nie zakazuje budowy wiat, nie zakazuje urządzenia pasieki". Wskazał, że na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza "budowę infrastruktury technicznej obsługującej funkcje podstawową", stwierdzając, że w jego przypadku, jako rolnika, "funkcją podstawową będzie prowadzenie gospodarstwa rolnego i częściowo leśnego". Podkreślił, że "do wskazanej działalności niezbędna jest następująca infrastruktura: Wiata na maszyny rolnicze (...), Budynek gospodarczy (...), Budynek mieszkalny dla rolnika i rodziny. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Starosta [...] wydał decyzję z dnia 11.03.2022 r., którą odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej - "S.", na działce nr ewid. 1 (obręb 0004 B.), przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z zapisami Uchwały [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., obowiązującego dla przedmiotowej działki "w związku z usytuowaniem obszaru objętego wnioskiem na terenie "20ZL - teren lasów i zadrzewień bez możliwości zabudowy". W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Wojewoda Śląski, decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 11 marca 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie - jak wskazał organ I instancji - art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jednakże uchybienie to nie wpłynęło na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie jest budowa gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej, składającej się m.in. z budynku mieszkalnego, wiaty na maszyny rolnicze, budynku pasiecznego, piwnicy (ziemianki) na owoce, domków do apiterapii oraz pasieki (uli) na parceli nr 1 (obręb B.), zlokalizowanej przy ul. [...] w M. Następnie organ podkreślił, że działka inwestycyjna o nr ewid. 1 położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]) - zwanego dalej mpzp. W areał tej działki wchodzą w przeważającej części tereny oznaczone symbolem ZL - tereny lasów. Ponadto, w bardzo niewielkiej części, tereny oznaczone następującymi symbolami: ZE - tereny zieleni łęgowej, łąki, pastwiska, W - tereny wód otwartych oraz RP - tereny upraw rolniczych i sadów bez możliwości zabudowy. Po analizie projektu zagospodarowania terenu Wojewoda Śląski ustalił, że planowana inwestycja usytuowana jest w całości na terenie 20ZL. W § 11 mpzp ustalono przeznaczenie tego terenu jako "tereny lasów i zadrzewień, bez możliwości zabudowy". Podstawowe przeznaczenie terenu określono jako "adaptacja zieleni leśnej i zadrzewienia, brak możliwości zabudowy", zaś dopuszczalne jako: "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową". W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że planowana budowa budynku mieszkalnego, budynku pasiecznego, wiaty na maszyny rolnicze a także piwnicy (ziemianki) jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie mpzp i bez znaczenia pozostaje fakt, że obiekty te miałyby tworzyć S. w zabudowie zagrodowej, bowiem teren inwestycji nie jest terenem przeznaczonym w planie na użytkowanie rolnicze. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść decyzji, a to; art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na błędnym odczytaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania w ten sposób, że planowana inwestycja będzie niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na całkowity zakaz zabudowy i w tym zakresie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust 5 pkt 1 w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione sprostowanie wadliwej podstawy prawnej decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy wskazał inną kwalifikację prawą aniżeli ta wskazana w decyzji Starosty i wobec tego w sprawie doszło do skorygowania i wskazania zupełnie innej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Zarzucił, że obydwa organy w sposób nieprawidłowy odczytały zapisy planu miejscowego, co doprowadziło do błędnych wniosków i negatywnych dla niego decyzji. Podniósł, że w żadnej decyzji nie ma pogłębionej analizy tego, czym faktycznie jest "zabudowa zagrodowa". Tymczasem jest to kwestia podstawowa, gdyż jest to zespół budynków i budowli zlokalizowanych na działce S. Zabudowa w postaci zagrody ma bowiem doprowadzić do powstania siedliska. Podkreślił, że jego wniosek i projekt dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego, a nie posadowienia obiektu należącego do gospodarstwa rolnego. Dodał, że organ odwoławczy pominął przy ocenie tego, co jest dopuszczalne, zapisy dotyczące "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej obsługującej funkcję podstawową", i ograniczył się jedynie do pierwszego fragmentu postanowień planu - 20ZL. Ponadto pominął przy ocenie jego wniosku, decyzje związane z zakończonym procesem rekultywacji terenu w kierunku rolniczym, a także okoliczność, że geodezyjnie działki te stanowią użytki rolne (grunty orne), a skarżący posiada status rolnika. Podniósł, że w toku wykładni postanowień planu, należy mieć na uwadze również wytyczne wynikające z art. 6 rozporządzenia Rady UE nr 73/2009 nakładające na Państwa Członkowskie powinność zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W podsumowaniu zarzucił, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna i stanowi nadinterpretację zapisów planu miejscowego, dokonaną w sposób jednostronny i krzywdzący. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej - S.", na działce nr ewid. 1 (obręb 0004 B.), przy ul. [...] w M. Podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno – budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast według art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej w szczególności sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 5.01.2022 r. Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji do dnia 4.02.2022 r., stwierdzając m.in. konieczność uzupełnienia analizy zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie - jak wskazał organ I instancji - art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jednakże uchybienie to nie wpłynęło na prawidłowość decyzji podjętej przez organ I instancji. W tym zakresie skarżący podniósł w skardze zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione sprostowanie wadliwej podstawy prawnej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi wskazać należało, że – jak podkreślił również organ odwoławczy - z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. wynika, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. W tym zawiera się również wskazanie przepisów stanowiących - w ocenie organu odwoławczego, podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. W zakresie pozostałych twierdzeń skargi podkreślenia wymagało, że według ustaleń organów, działka inwestycyjna o nr ewid. 1 położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy projektu zagospodarowania terenu Wojewoda Śląski ustalił, że planowana inwestycja usytuowana jest w całości na terenie 20ZL i w § 11 planu miejscowego ustalono przeznaczenie tego terenu jako "tereny lasów i zadrzewień, bez możliwości zabudowy". Podstawowe przeznaczenie terenu określono jako "adaptacja zieleni leśnej i zadrzewienia, brak możliwości zabudowy", zaś dopuszczalne jako: "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową". Powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie prawidłowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej działki oraz przedłożonego przez skarżącego projektu zagospodarowania terenu. Mając zatem na uwadze dokonane w sprawie ustalenia, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że planowana budowa budynku mieszkalnego, budynku pasiecznego, wiaty na maszyny rolnicze, a także piwnicy (ziemianki) jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo również organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "zabudowa" odnosi się do wszelkich obiektów kubaturowych (budynków) i innych obiektów budowlanych, a zatem zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych. Zasadnie bowiem organ podniósł, że "zabudowa" odnosi się do pojęcia budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a zatem oznacza wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. W konsekwencji - wskazany w planie miejscowym "brak możliwości zabudowy" oraz określenie "bez możliwości zabudowy" wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że na terenie oznaczonym symbolem 20ZL nie ma możliwości wybudowania jakichkolwiek obiektów budowlanych. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący błędnego odczytania przez organy, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez stwierdzenie, że planowana inwestycja jest niezgodna z nim z uwagi na całkowity zakaz zabudowy. Nie mogła również odnieść skutku argumentacja skargi, według której organ odwoławczy pominął przy ocenie tego, co jest dopuszczalne, zapisy mpzp dotyczące "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej obsługującej funkcję podstawową". W tym zakresie wskazać należało, iż argumentacja powyższa jest konsekwencją błędnego przekonania skarżącego, że jako wspomniane wyżej "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługującej funkcję podstawową", mogą być zakwalifikowane; m.in. projektowany budynek mieszkalny, budynek pasieczny, wiata na maszyny rolnicze, gdyż skarżący posiada status rolnika oraz dysponuje decyzjami dotyczącymi zakończonego procesu rekultywacji terenu w kierunku rolniczym, a przedmiotowe działki w ewidencji geodezyjnej stanowią użytki rolne (grunty orne). Podkreślenia wymagało, że – jak już była o tym mowa wyżej - podstawowe przeznaczenie terenu, na którym planowana jest inwestycja określono jako "adaptacja zieleni leśnej i zadrzewienia, brak możliwości zabudowy", zaś dopuszczalne jako: "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową". Natomiast przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie są m.in. wymienione wyżej budynki, a nie "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową" czyli funkcję dotyczącą adaptacji zieleni leśnej i zadrzewienia. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że decyzja ta, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w szczególności zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a. Zarzuty skargi były zatem bezpodstawne. W powyższych okolicznościach, brak więc było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która została wydana na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie właściwej oceny zgromadzonych dowodów oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w jej uzasadnieniu. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.