VII SA/Wa 501/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Izabela Ostrowska, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr 50/OPON/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) postanowieniem z 1 lutego 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. w M. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty M.(Starosta) z [...] grudnia 2022 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie budowy ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku mieszkalno-usługowo-handlowego z garażami podziemnymi na działkach o nr ew.: [...], obr. M. przy ul. [...] w M.. Wojewoda wskazał, że postępowanie zawieszono z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z 8 marca 2021 r., IV SA/Wa 1413/20, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (SKO) z [...] maja 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] kwietnia 2020 r. ustalającą - na wniosek spółki P. - warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Dalej podniósł, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył ww. decyzję z [...] kwietnia 2020 r., którą SKO decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy, nadając jej walor ostateczności, lecz Sąd ww. wyrokiem uchylił tą decyzję - przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 15 marca 2022 r. Wyrok jest nieprawomocny, gdyż złożono skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie. Zaznaczył, że jeżeli w dacie wydania wyroku nie wydano jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę, to niemożliwa jest weryfikacja, czy projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną nie wywołuje ona skutków prawnych aż do momentu uprawomocnienia się wyroku (chyba że sąd postanowi inaczej). Tym samym skutek prawny takiej decyzji zostaje wstrzymany jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku. Konieczne jest zatem zawieszenie wszystkich postępowań związanych z postępowaniem głównym. Uchylenie decyzji nieprawomocnym wyrokiem sprawia, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do uprawomocnienia się wyroku. Organ nie może potraktować wskazań nieprawomocnego wyroku WSA tak, jakby nie zostały sformułowane, a organ architektoniczno-budowlany nie może twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i wywołuje skutki prawne. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka P. i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: art. 6 art., art. 7 i art. 9, art. 10 art. 11 k.p.a. - podstawowych zasad k.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjcie, że występuje zagadnienie wstępne, skoro podpisująca zaskarżone postanowienie - M.P., działająca z upoważnienia Wojewody - już 22 czerwca 2022 r. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - kiedy nie uległy zmianie przepisy prawa, ani stan faktyczny - wydała postanowienie Nr [...] uchylające postanowienie Starosty co do istnienia zagadnienia wstępnego z art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a., a 1 lutego 2023 r. utrzymała w mocy postanowienie z [...] grudnia 2022 r. (zawieszające postępowania na mocy art 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), a obecnie ustaliła, że istnieje zagadnienie wstępne. Zdaniem skarżącej, Wojewoda naruszył art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania, w tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Aby zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, a Wojewoda w pierwszym postanowieniu uchylił postanowienie Starosty z [...] maja 2022 r., a w drugim dotyczącym tego samego postępowania utrzymał w mocy postanowienie Starosty z [...] grudnia 2022 r. Oba podpisała M.P.. Organy nie zwróciły uwagi, że sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, że chodzi o czas, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc jego upływ powoduje, że inwestor i organ architektoniczno - budowlany nie może już powoływać się na tę decyzję. W tym przypadku WSA w W-wie w wyroku z 8 marca 2021 r. wyłącznie uchylił zaskarżoną decyzję i nie zastosował art. 152 p.p.s.a., gsyż nie orzekł, czy orzeczenie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, co uszło uwadze Starosty. W myśl orzecznictwa NSA, zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. Skarżąca powtórzyła, że Wojewoda w maju 2022 r. nie podzielał stanowiska Starosty, a już w lutym 2023 r., zmienił zdanie wobec pism adwokata skarżącej, która nie jest stroną - postępowania, na co organ wskazał uchylając decyzję. Dodał też, że wyrok WSA pozostaje nieprawomocny, do momentu upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a w razie jej wniesienia do jej rozpoznania przez NSA, a zatem do uprawomocnienia nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Również wyrok uwzględniający skargę nie wywołuje do czasu uprawomocnienia skutków prawnych związanych z utratą mocy wiążącej zaskarżonego aktu. Ustawodawca przewidział bowiem od tej zasady wyjątek uprawniając sąd do określenia, czy i w jakim zakresie akt, którego nieważność ten sąd stwierdził, może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Pomimo zatem, że orzeczenie nie obowiązuje, sąd ma możliwość na podstawie art. 152 p.p.s.a. wywołać skutek w postaci braku mocy wiążącej aktu od ogłoszenia sentencji wyroku. W związku z tym, ratio legis wstrzymania wykonania orzeczenia jest zagwarantowanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym poprzez nadanie wyrokowi nieprawomocnemu cechy orzeczenia prawomocnego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Wykładnia art. 152 p.p.s.a. prowadzi także do wniosku, że rolą sądu pierwszej instancji nie jest bezwiedne i automatyczne nakładanie klauzuli zakazującej stosownie do wykonywania uchylonego aktu, ale zbadanie i rozważenie okoliczności sprawy czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego Wojewoda powinien nakazać Staroście podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, a następnie ustalić związek przyczynowy, co nie miało miejsca. Niemniej art. 152 p.p.s.a. zmieniono na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Nowy art. 152 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Prowadzi to do wniosku, że Wojewoda powtarza argumentację Starosty. Trudno więc uznać, że Wojewoda przeanalizował materiał dowodowy. Skarżąca wskazała, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wojewoda nie ustosunkował się do żadnego zarzutu odwołania. Skwitował je jednym zdaniem, że polemika z treścią postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Spółka nie zgodziła się z tą oceną i brakiem merytorycznego stanowiska odnośnie odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień pomimo, że uzasadnienie organu II instancji wydano z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić na wstępie trzeba, że podstawę prawną kontrolowanych postanowień stanowił art. 97 § 1 pkt4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" jako przesłanki zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie głównej bezwzględnie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w ogóle nie jest możliwe. Tym samym musi istnieć związek przyczynowy o charakterze bezpośrednim pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 - CBOSA). Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ustaleniu lokalizacji celu publicznego), jeżeli jest ona wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy lub ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Takim zagadnieniem wstępnym w tej sprawie jest niewątpliwie rozpatrzenie przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 8 marca 2021 r., IV SA/Wa 1413/20, który - ze względów proceduralnych - uchylił decyzję SKO z [...] maja 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W tym miejscu Sąd przypomina, że zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zawieszenie skutków prawnych przez uchyloną przez sąd decyzję następuje z mocy samego wyroku i nie jest konieczne osobne orzeczenie sądu. Uchylenie aktu administracyjnego przez sąd ma ten skutek, że zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych aż do momentu uprawomocnienia się wyroku. Skutek prawny takiej decyzji jest zatem zawieszony od momentu wydania wyroku sądu pierwszej instancji. Sąd może jednak postanowić, że pomimo uwzględnienia skargi, zaskarżony i nieprawomocnie wyeliminowany z obrotu akt administracyjny mimo wszystko będzie wywoływał skutek prawny. W wyroku w sprawie IV SA/Wa 1413/20 Sąd nie orzekł, że uchylenie decyzji nie wstrzymuje ich wykonalności. W konsekwencji, kontrolowana w odrębnym postępowaniu sądowym decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje żadnych skutków prawnych w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, aż do momentu rozstrzygnięcia przez NSA skargi kasacyjnej. W tej sprawie prawidłowo zatem organy zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, Wojewoda nie musiał nakazywać Staroście dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i ustalania związku przyczynowego, skoro fakt wydania wyroku przez WSA i złożenia skargi kasacyjnej jest oczywisty. Jako co najmniej niekonsekwentną Sąd ocenił ponadto argumentację skarżącej, która z jednej strony świadoma zmiany treści art. 152 p.p.s.a. - skoro przytacza jego nową treść - jednocześnie pomija, że w powołanym wyroku Sąd nie orzekł o wstrzymaniu zaskarżonego aktu. Z podanych przyczyn, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt VII SA/Wa 501/23 # Sygn. akt VII SA/Wa 501/23 #